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Compte rendu

Colloque "Finances publiques, programmation et crise économique:approche comparée Belgique-France" (Bruxelles, 12 février 2010)

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Le 12/02/2010

Finances publiques, programmation et crise économique

Bruxelles, le 12 février 2010

Compte rendu du colloque

 

Dans leurs allocutions d’ouverture Messieurs Michel Bouvier, Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Président de FONDAFIP, directeur du GERFIP et de la Revue Française de Finances Publiques et Bernard Jurion, Professeur à l’Université de Liège, ont insisté sur l’importance d’un colloque entre la France et la Belgique dans un contexte de sortie de crise financière et économique, et sur l’intérêt d’échanger sur les bonnes pratiques de programmation budgétaire.

Au cours de la première table ronde portant sur la crise des finances publiques et les réformes budgétaires, le Professeur Michel Bouvier a souhaité rappeler que la crise actuelle des finances publiques s’inscrit d’abord dans la continuité d’une succession de crises qui a marqué les trente dernières années. Il a par ailleurs souligné que la crise actuelle a aussi pour particularité d’être bien plus qu’une crise économique en étant également la crise d’un modèle politique, et plus précisément d’un modèle d’Etat lequel oscille depuis plus d’un siècle entre deux conceptions antagoniques en ce qui concerne ses rapports avec l’économie . Le Professeur Michel Bouvier a d’autre part insisté sur la tendance contemporaine qui voit le développement progressif d’une nouvelle gouvernance financière publique, d’une culture de gestion inspirée des méthodes du secteur privé. Il a montré que là encore, cette tendance est le fruit d’une histoire ancienne qui a pris naissance en 1887 aux Etats-Unis où l’importance de séparer les fonctions politiques et gestionnaires était déjà soulignée. Ayant observé que cette culture de gestion s’est initialement manifestée en France à travers la tentative avortée de la rationalisation des choix budgétaires , le Professeur Michel Bouvier a souligné qu’elle s’est développée dans un second temps à travers un processus de responsabilisation des collectivités territoriales , la réforme du cadre des finances publiques de l’Etat par loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 n’étant à cet égard que l’aboutissement de tout ce processus antérieur.

Le Professeur Bernard Jurion a présenté la situation des finances publiques belges et leur évolution au cours des dernières années en rappelant depuis son adhésion à l’Europe, le déficit public belge s’est toujours situé bien au-delà du seuil de 60% du PIB. Le Professeur Bernard Jurion a procédé à une analyse comparée de la Belgique avec certains Etats européens, dont la France, en terme d’évolution des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires.. Le Professeur Jurion qui a précisé que l’une des préoccupations majeures en Belgique concernait la pression fiscale et le taux d’imposition du travail, a souhaité démentir une idée reçue en rappelant que la Belgique n’est pas un paradis fiscal dans la mesure où les revenus du travail y sont fortement taxés. Analysant le déficit et la dette publique, il a souligné l’importance des politiques keynésiennes dans les années 1970-1980, avec une augmentation importante du nombre d’emploi public (en passant de 13,5% à 20% par rapport à l’emploi total), un nombre croissant de prestations sociales en partie lié au chômage, et une multiplication par 2,5 des recettes de l’impôt sur les personnes physiques. Le Professeur Bernard Jurion a par ailleurs indiqué que cette situation économique et financière s’était accompagnée d’une part une forte instabilité gouvernementale dans les années 1970-1980. S’attachant au contexte actuel et aux efforts budgétaires que ce dernier requiert, il a souligné parmi les difficultés importantes à résoudre , leur juste répartition au niveau des différents pouvoirs locaux , et les priorités que constituent le problème de l’environnement, ainsi que les conséquences du vieillissement de la population.

La deuxième table ronde, présidée par Marie-Christine Esclassan, Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Secrétaire générale de FONDAFIP, a porté sur la programmation et la coordination budgétaire dans le secteur des administrations publiques.

Présentant les outils de programmation pour l’Etat en France, Vincent Berjot, Adjoint au Directeur du Budget, a rappelé que la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 a marqué un premier pas dans la programmation pluriannuelle en introduisant la notion d’engagement. Néanmoins, il a également précisé que les outils anciens n’étaient pas suffisants dans la mesure où des projections sur quatre ans étaient élaborées par les administrations puis transmises à la Commission européenne sans avoir fait l’objet d’une discussion au niveau du Parlement français. Ces difficultés, depuis, ont été surmontées avec la création de lois de programmation qui portant sur quatre années, permettent désormais un encadrement de la trajectoire des finances publiques,. Vincent Berjot a particulièrement insisté sur la possibilité de recourir à des budgets pluriannuels tout en faisant preuve d’adaptation et de flexibilité. Ainsi pluriannualité et souplesse ne sont pas incompatibles et par ailleurs la programmation permet une budgétisation sincère des dépenses de personnel. L’orateur dans sa conclusion a insisté sur le fait que si la programmation est assurément un instrument indispensable à la bonne gestion financière publique, elle n’est toutefois pas suffisante comme le montrent les problématiques liées par exemple à la dépenses fiscales, ainsi qu’aux opérateurs de l’Etat,

Robert Deschamps, Professeur émérite des Facultés universitaires de Namur, a présenté la situation la concertation budgétaire en Belgique et du financement des entités fédérée. Après une présentation du système fédéral, le Professeur Deschamps a plus longuement commenté le système actuel des ressources des régions et des communautés belges . Les premières se composent d’une dotation provenant de l’impôt fédéral sur les personnes physiques, d’une intervention de solidarité nationale, d’impôts régionaux qui sont au nombre de onze et dont l’assiette et le taux sont décidés au niveau régional, et d’une dotation du ministère de l’emploi. Les secondes comprennent en majorité des recettes de TVA du niveau fédéral et l’impôt sur les personnes physiques du niveau régional. Ainsi, les régions et les communautés belges disposent d’une grande autonomie fiscale. Le Professeur Deschamps a toutefois souligné que le fédéralisme belge souffre de faiblesses dans la mesure où les régions et les communautés ne sont pas assez responsabilisées. Dans le même sens, ce système fédéral semble se caractériser par un manque de coordination entre les régions. C’est pourquoi, il a suggéré trois pistes de réflexion. Tout d’abord, une réforme de l’impôt sur les personnes physiques qui pourrait passer selon lui par une flat tax au niveau régional, un système de fiscalité progressive au niveau fédéral, une responsabilisation des régions et le maintien de la solidarité au niveau fédéral. En second lieu, il s’agirait également de modifier les politiques de l’emploi en fixant des objectifs de politique active de l’emploi assortis d’un système de bonus-malus pour les régions. Enfin, la réflexion devrait porter également sur les pensions des fonctionnaires, avec une amélioration du système fédéral.

Les outils de programmation pour les collectivités locales en France et en Belgique ont été étudiés respectivement par Laurence Tartour, ATER à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Chargée de mission à FONDAFIP et par Jean-François Husson, Secrétaire général du CIFOP, Chercheur associé - CRIS-Université de Liège.
S’agissant de l’expérience française, après avoir présenté les disparités budgétaires et de population qui caractérisent les collectivités territoriales françaises, et souligné la maturité financière des collectivités ainsi que leur rôle précurseur en droit public financier, la programmation budgétaire locale a été développée sous l’angle de ses outils de gestion et de ses outils juridiques. Les outils de gestion, fruit des expériences menées dans chaque collectivité, sont les projets de territoire et les plans stratégiques. Les outils juridiques, autrefois réservés aux seules régions et aux seules dépenses d’investissement, ont été étendus dans un premier temps aux communes et aux départements, et dans un second temps aux dépenses de fonctionnement. Laurence Tartour a également souligné que cette programmation stratégique pluriannuelle peut dans certains cas être perçue comme une «arme politique de l’opposition» qui obligerait les acteurs locaux à se cantonner aux programmes engagés. Toutefois, ces craintes ne sont pas toujours justifiées puisque les collectivités territoriales peuvent faire le choix entre une programmation intangible jusqu’au terme du mandat ou une programmation glissante dont l’actualisation permet une maîtrise de l’environnement financier local et de l’investissement. Enfin, les perspectives d’évolution de la programmation budgétaire locale ont été mises en corrélation avec les craintes d’une diminution des marges de manœuvre financière locale et avec la nécessité de développer une concertation avec l’ensemble des acteurs nationaux et locaux.
S’agissant de l’expérience belge, Jean-François Husson a analysé les outils de programmation locaux en distinguant les outils et les acteurs. Tout d’abord il a rappelé l’obligation d’avoir une déclaration de politique générale sans pour autant avoir une approche financière détaillée. L’approche pluriannuelle se rencontre dans les plans de gestion qui ont pour vocation première de venir en aide aux régions. Jean-François Husson a également souligné le manque de centralisation des données et la place plus ou moins variable des élus locaux et des efforts qui leurs sont demandés. Il a également mentionné le lien de corrélation entre les cycles électoraux et les dépenses entreprises par les collectivités belges. A ce titre, le Conseil supérieur des finances belges a déjà tiré le signal d’alarme face à l’accroissement important des dépenses de personnel et la diminution de la fiscalité. Jean-François Husson a par ailleurs insisté sur le rôle déterminant des régions en tant que représentant des acteurs locaux et soulevé l’importance de la concertation entre les différents acteurs publics en rappelant les différents problèmes rencontrés : problème de l’autonomie locale, de la responsabilisation des acteurs locaux, de la compensation des transferts de compétence et de l’absence de représentation des collectivités dans les différentes instances.

Le cas de la Région de Bruxelles-Capitale a été présenté par Annick Vandecappelle, Attachée au Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale qui a rappelé que la région bruxelloise a été créée en 1989, chaque entité devenant autonome moyennant la définition d’un minimum commun de règles, les budgets par programme ayant été introduits par la suite. Annick Vandecappelle a procédé à une analyse détaillée des évolutions européennes et bruxelloises en soulignant l’important décalage dans le temps entre la décision politique et la loi qui a permis de définir le minimum de règles à respecter. Ce socle minimum se compose de dix-sept articles. La réforme budgétaire introduite par l’OOBCC, équivalente à la LOLF, s’est traduite pour la région bruxelloise en 2009 par un premier compte respectant ce nouveau modèle dont la certification est assurée par la Cour des comptes. Précisant que de nombreux principes ne se trouvent pas dans la Constitution belge, Annick Vandecappelle a beaucoup insisté sur un élément essentiel, la comptabilité en partie double ainsi que l’harmonisation des normes.

La programmation des finances sociales en France a été abordée par Bernard Cieutat, Président de chambre honoraire à la Cour des comptes qui a souligné d’emblée cinq problématiques essentielles de ce secteur :
-le poids massif des finances sociales;
-la responsabilité de l’Etat dans le pilotage des finances sociales par la création successive de la CSG et la CRDS, dont le rendement est aujourd’hui plus important que l’impôt sur le revenu, et par la mise en place d’une loi de financement de la Sécurité sociale;
-la progression rapide et continue des dépenses sociales en raison notamment de l’augmentation du chômage, du vieillissement de la population et du progrès des techniques et des soins;
-la problématique de la maîtrise des dépenses;
-l’attachement des citoyens aux avantages sociaux et aux droits acquis.
Le Président Bernard Cieutat a ensuite souligné la difficulté de parvenir à diminuer les dépenses sociales ainsi que la nécessité d’agir sur le court et le long terme. La programmation des dépenses sociales s’apparente bien souvent à une énumération de vœux pieux tout en témoignant d’une prise de conscience des efforts à fournir. Il a indiqué qu’afin de rendre la programmation opérationnelle, une «maîtrise comptable» ou «maîtrise médicalisée» est progressivement mise en place. Le Président Cieutat a conclu son intervention en observant que les finances sociales se prêtent plus difficilement à une programmation aussi achevée qu’au niveau de l’Etat et des collectivités territoriales mais il a rappelé que «gouverner, c’est prévoir».

 

La dernière table ronde, présidée par Françoise Thys-Clément, Professeur à l’Université Libre de Bruxelles, Présidente de l’Institut belge des Finances Publiques, portait sur les stratégies à long terme et les plans de relance. Ce thème s’est articulé autour de trois problématiques.
Tout d’abord, afin de répondre à la question: «Quelle politique de la dette?», Jean-Pierre Arnoldi, Ancien Président du Service Public Fédéral Finances, a rappelé que la dette publique belge a explosé et s’est creusée dans les années 1980, ce qui a engendré des mesures d’assainissement caractérisées par une dévaluation du franc belge. Par la suite, une réforme profonde de la gestion de la dette a été engagée, cette réforme s’étant accompagnée de la création d’instruments fongibles et d’un groupe de spécialistes en valeurs permettant d’organiser les marchés. Le Président Arnoldi a rappelé que la crise des années 1990 s’était traduite par un renforcement des efforts en matière de gestion de la dette, avec notamment la création de l’agence de la dette. Aujourd’hui, le marché obligataire belge se situe en sixième position dans l’eurozone et la dette publique belge ne cesse de croître passant de 84% en 2007 à environ 100% en 2010.

Intervenant sur le même sujet , Laurent Paul, Chef du service des études à la Banque de France, a très justement rappelé que tous les pays ont eu recours au plan de relance afin d’éviter une spirale récessive. En contrepartie, tous les pays ont des niveaux de dette publique importants (notamment le Japon avec 200 points de PIB). Soulignant que la réduction de l’endettement repose sur deux leviers traditionnels, l’inflation et la croissance, il a relevé que seul le second est en réalité envisageable dans le contexte contemporain. Ainsi, le principal outil de désendettement porte sur l’effort budgétaire qui peut se traduire soit par une diminution des dépenses publiques, soit par une augmentation de la fiscalité. Dès lors, les réformes peuvent être impopulaires, avec des obstacles aussi bien économiques que politiques. Cet aspect a conduit l’orateur a aborder la question des risques en cas de prolongement d’un niveau de dette élevé. Le premier risque concerne la diminution des marges de manœuvre financière publique. Le deuxième porte sur les appels à l’épargne d’ Etats qui à terme vont se trouver en concurrence, entraînant alors une augmentation des taux d’intérêt et le risque d’un effet d’éviction lié à la plus grande sélectivité des investisseurs. Enfin, une prise en otage de la politique monétaire, influencée par l’augmentation de la dette publique, est à craindre. A la question «comment sortir de la crise?», Laurent Paul précise qu’une sortie de crise trop rapide peut entraîner un effondrement de l’économie et qu’une sortie de crise trop tardive peut se traduire par un risque d’insoutenabilité. Il a insisté également sur la nécessaire coordination entre la politique monétaire et la politique budgétaire et plus particulièrement sur l’orientation souhaitable vers une baisse des dépenses publiques et non pas d’une hausse de la fiscalité. Il a souligné enfin que la sortie de crise est bien souvent plus dure que la crise en elle-même, et que la sortie de crise pose le problème des écarts de compétitivité.

Intervenant sur le thème «Quelle politique fiscale?», André Barilari, Inspecteur général des finances, Vice-Président de FONDAFIP, rappelle l’importance et le caractère volontariste de la composante fiscale dans les plans de relance. Il a illustré ses propos en précisant que les différentes mesures prises ont représenté environ 26 milliards d’euros, la moitié étant le fait des outils fiscaux. Ces derniers sont réversibles mais coûteux (, les pertes de recettes fiscales sont la principale cause du déficit public de l’année 2009). André Barilari considère néanmoins que le plan de relance français était approprié au niveau fiscal mais insiste sur le fait que le niveau de prélèvement obligatoire doit être préservé. Plus précisément, la protection des recettes fiscales doit se traduire par des mécanismes adaptés de lutte contre la fraude, une diminution des niches fiscales dans un contexte de contrainte budgétaire et une réforme d’ensemble des prélèvements obligatoires.

Sur cette même question, Alain Jousten, Professeur à l’Université de Liège, a exposé le système fiscal belge et ses difficultés . Le système fiscal belge a notamment tendance à créer des incitations inadaptées au niveau de l’emploi et des retraites et il se traduit par ailleurs par une complexité de gestion pour les administrations. De ce fait, le Professeur Jousten a insisté sur la nécessité de prendre en compte les différentes contraintes internationales (traité de double taxation, traité de sécurité sociale...) ainsi que les contraintes démographiques. Il a souligné également le peu de marges de manœuvre à la hausse des taux des différents impôts. Il a conclu sur le coût important d’une absence de réforme dans le domaine , et par conséquent sur la nécessité d’une réforme intégrant l’ensemble des contraintes qui pourrait se répercuter de manière positive sur la croissance.

Le dernier thème , «Quelle politique budgétaire?», a été abordé par Henri Lamotte, Chef de service à la Direction générale du trésor et de la politique économique qui a présenté la stratégie de la France en matière de finances publiques dans le programme de stabilité. Cette stratégie s’articule d’une part autour de la consolidation et la sortie de crise progressive, avec une année neutre pour 2010 et une réduction du déficit structurel en 2011, et d’autre part, avec une maîtrise de la dépense publique et non pas une augmentation des prélèvements obligatoires.. Henri Lamotte a souligné l’importance de la poursuite des réformes structurelles en matière d’assurance maladie et des retraites, ainsi qu’à la clarification des relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales , un besoin ayant conduit à la mise en place de groupes de travail sur les dépenses locales et sur les règles budgétaires.
Intervenant sur le même sujet, Réginald Savage, Service d’études et de documentations, SPF Finances, a rappelé le niveau du déficit belge, la progression des dépenses de vieillissement et les conséquences de l’effet boule de neige. Le plan de relance belge n’a pas été spectaculaire mais s’est traduit par une augmentation des dépenses notamment en matière de santé. Réginald Savage a précisé que les autorités belges s’engageaient à atteindre le seuil de déficit de 3% du PIB pour 2012 et un retour à l’équilibre pour 2015.


Jean-François Husson a clôturé ce colloque franco-belge en soulignant la complémentarité des expériences françaises et belges. Malgré des situations nationales différentes, les problématiques sont communes. Il a insisté sur le lien entre le politique et l’économique et sur les idées centrales que sont l’autonomie fiscale, la responsabilité et la programmation, avec pour problématique d’ensemble l’importance de la vision globale en rappelant les enjeux fondamentaux que sont le vieillissement de la population et l’environnement. Comme l’a souligné Jean-François Husson l’efficacité de la gouvernance doit être l’affaire de tous.


Les actes de ce colloque seront publiés dans la Revue Française de Finances Publiques

Compte rendu par Laurence TARTOUR, 
ATER à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Chargée de mission à FONDAFIP

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