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Revue Française des Finances Publiques

Les nouveaux chantiers de l'Etat territorial

RFFP n° 103 – 2008

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Editorial


Éditorial
Programmation pluriannuelle et équilibre
des finances publiques :
les conditions du succès




« La programmation pluriannuelle constitue la synthèse la plus avancée des conceptions budgétaires modernes » écrivait Renaud de la Genière en 1976. Or, malgré cette reconnaissance, partagée depuis longtemps par nombre d'experts des finances publiques, la réalisation d'un dispositif efficace n'a jamais pu être définitivement instituée. Il est pourtant bien admis que programmer permet aux décideurs de disposer du temps nécessaire pour mettre en œuvre une politique et aux gestionnaires de disposer d'une durée et d'une visibilité qui leur sont indispensables pour agir et se sentir responsable. En revanche, l'annualité enferme l'action administrative dans le court terme et ne permet par ailleurs pas de mesurer l'impact des décisions budgétaires dans le temps.
Toutefois, sur le sujet le poids du passé est particulièrement lourd. Historiquement en effet, le principe a une justification politique. Les exigences du régime représentatif ont imposé une périodicité suffisamment brève pour garantir l'efficacité du contrôle parlementaire sur les finances de l'État. La règle du consentement périodique et limité, qui s'est d'abord appliquée aux impôts, devait permettre au Parlement de surveiller de façon stricte la gestion gouvernementale. C'est ainsi que la périodicité annuelle a fait partie de nos dogmes budgétaires.
Sous la IIIe République cependant, des tentatives avaient été faites pour élargir le cadre annuel, sous la forme de budgets reconduits, ou de budgets biennaux. La reconduction n'était en fait qu'un expédient, utilisé à plusieurs reprises . Le budget biennal, quant à lui, devait

consister à fixer en une seule fois et par un seul vote dépenses et recettes de l'État pour deux années consécutives. La dernière proposition en ce sens fut avancée en 1934 par le Gouvernement Doumergue. Cette technique, que ne justifiait aucune rationalité économique, n'était en réalité qu'une simple facilité politique qui devait permettre de faire l'économie d'une discussion budgétaire.
C'est dans la période qui a suivi la Seconde Guerre mondiale, caractérisée notamment par l'extension du rôle de l'État, et la foi accordée aux politiques volontaristes, que le principe d'annualité a été réellement remis en cause. Ceci au nom de deux types de raisons :
– Des raisons purement techniques, liées au développement des investissements de l'État et à la longueur du processus nécessaire à l'accomplissement de certains travaux. Les dépenses d'équipement, qui exigent une continuité, se laissent malaisément enfermer dans le cadre de l'année.
– Des raisons économico-politiques ensuite. La programmation, à moyen ou à long terme, a constitué après la Seconde Guerre mondiale l'une des idées neuves de l'économie contemporaine. On a vu apparaître, au niveau des États, des institutions nouvelles qui avaient pour but de limiter la part de hasard et de l'aléa dans la vie économique.
Le développement du rôle de l'État investisseur, auquel s'ajoutait désormais celui de réducteur d'incertitudes impliquait un dépassement du cadre annuel, et au-delà même des aspects techniques, une certaine dévaluation de la notion traditionnelle de budget. Celui-ci apparaissait inévitablement comme une forme dépassée de prévision financière, dont la durée d'application était trop brève. Mais pour autant, les nécessités de l'action conjoncturelle continuaient à se faire sentir. Le budget permet à l'État d'exercer sur l'économie une influence stimulante ou modératrice selon les exigences du moment. L'annualité est un facteur de souplesse dans la tactique financière de l'État. Le droit budgétaire français a donc cherché une situation d'équilibre entre des impératifs contradictoires et l'ordonnance de 1959 consacrait, en théorie tout au moins, le maintien de l'orthodoxie. Le principe cependant va subir une profonde remise en cause, pour des raisons qui sont à la fois internes et externes. D'une part, les mécanismes de pluriannualité prévus par l'ordonnance de 1959 se sont avérés souvent inefficaces, ou même ont été détournés de leur sens initial. D'autre part, et surtout, la contrainte européenne a engagé les finances de l'État français dans une logique et un processus

pluriannuels. Les exigences du Pacte de stabilité et de croissance liées à la mise en œuvre de la monnaie unique ont imposé aux États membres de l'Union européenne d'élaborer des programmes pluriannuels de finances publiques communiqués à la Commission et au Conseil, et définissant des objectifs à moyen terme sur lesquels les États s'engagent. Enfin, des raisons liées à la nécessité de parvenir à atteindre l'équilibre des comptes publics ont certainement joué un rôle essentiel dans la mise en œuvre concrète de procédures visant à instituer de manière durable un dispositif suffisamment sophistiqué pour que soit élaborée une programmation à moyen terme des finances publiques.
La loi organique de 2001 (LOLF) a certes aménagé de manière sensible le principe d'annualité. Pour autant elle n'est pas allée jusqu'à proposer les instruments d'un pilotage pluriannuel d'ampleur. Une certaine ambiguïté s'est même parfois installée dans les esprits par suite d'une insuffisante précision de la notion de programme quant à la période couverte. Il a fallu attendre 2008 pour que soit mis en place un ensemble de dispositifs avec ou sans fondement juridique – on pense ici d'une part à la programmation triennale des dépenses de l'État ancrée dans la révision générale des politiques publiques, d'autre part à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui introduit la notion de pluriannualité à l'article 34 de la Constitution – dispositifs avec lesquels, la programmation financière à moyen terme devient progressivement un principe de politique budgétaire.
Autrement dit, c'est à la faveur du développement d'une culture de la performance que la question de la pluriannualité budgétaire a été reconsidérée depuis ces dernières années. La conjugaison des impératifs financiers, principalement liés à un endettement plus qu'excessif ainsi qu'aux contraintes européennes, et des réflexions sur la maîtrise des finances publiques ont finalement permis d'aboutir en 2008 à la création de deux dispositifs qui ne remettent pas pour autant en cause le principe d'annualité et qui laissent espérer un assainissement des finances publiques dans les prochaines années.

* La programmation budgétaire pluriannuelle : une réforme
gestionnaire voulue par la sphère politique
Préconisée par le Rapport au gouvernement sur la mise en œuvre de la LOLF produit par les « pères de la LOLF », Alain Lambert et Didier Migaud, la programmation budgétaire

pluriannuelle a été officiellement annoncée par le Président de la République le 12 décembre 2007. Celui-ci déclarait lors du premier Conseil de modernisation des politiques publiques : « Nous mettrons en place pour 2009-2011 un budget pluriannuel cohérent avec notre trajectoire de finances publiques. Il s'agit d'une révolution dans notre fonctionnement administratif ». Mis en œuvre pour la première fois lors de l'élaboration du budget 2009, sur une durée qui correspond à celle de la RGPP (trois ans), le dispositif ne remet pas en question le principe d'annualité budgétaire puisque des lois de finances annuelles, qui seules détiennent une valeur contraignante, continuent à être votées par le Parlement à l'automne. Seulement, bien que discutés et soumis au vote des députés et des sénateurs chaque année, les projets de lois de finances s'inscrivent maintenant dans le cadre d'une programmation triannuelle qui ne propose d'ailleurs quant à elle que des plafonds de dépenses alors que la loi de finances comprend également les recettes. Il convient de souligner que cette programmation, qui se limite aux dépenses de l'État, concerne les missions, autrement dit les politiques publiques. Elle met en œuvre les réformes de structure préconisées par la RGPP qui en est le socle.
Le périmètre de programmation est celui de la norme de dépense élargie ; il comprend par conséquent les crédits du budget général (hors la mission « remboursements et dégrèvements d'impôts ») mais également les prélèvements sur recettes . Les plafonds sont fixés par mission à la fois au titre des autorisations d'engagements et des crédits de paiement. Il s'agit là d'« une programmation semi-glissante » . En effet, un plafond global de dépense est d'abord fixé en fonction de la norme de dépense et fait l'objet d'une programmation ferme sur trois ans ; toutefois il peut être modifié en fonction d'une révision des taux d'inflation initialement prévus si l'évolution est à la hausse (aucune révision n'est possible à la baisse). Des plafonds sont également fixés par mission (ainsi que par prélèvement de recettes ; ils sont fermes les deux premières années mais révisables la troisième dans le respect du plafond

global. Sont ensuite fixés les crédits répartis par programme ; ces crédits sont fermes la première année (ils sont intégrés dans le projet de loi de finances) mais modifiables les deux suivantes. La troisième année sert de base à la programmation du prochain budget pluriannuel (par exemple 2009-2011 sera suivi par 2011-2013).

* La loi de programmation pluriannuelle des finances
publiques : une réforme politique d'essence gestionnaire
Une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques a été instituée par la loi de révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 . Selon l'article 34 révisé, « des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État. Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques » .
La démarche pluriannuelle trouve dans ce texte une véritable consécration, bien qu'il faille rappeler qu'une loi de programmation est dépourvue de toute force obligatoire sur le plan financier. Ce ne sont pas des lois de finances mais des lois ordinaires. Néanmoins, il était important de donner, par le vote de la représentation nationale, un caractère solennel non seulement aux engagements pris dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance mais à une logique de gestion de l'État qui représente un véritable tournant et devrait se poursuivre dans la durée.
Par ailleurs, il est également fondamental que la maîtrise des finances publiques dont il est question soit conçue de manière globale, on veut dire qu'elle prenne en considération les dépenses et les recettes de l'ensemble du secteur public. Il apparaît en effet crucial de cesser de considérer les acteurs et les structures qui composent le système financier public comme des éléments indépendants les uns des autres, voire même antagoniques. Les orientations

pluriannuelles auxquelles il est fait référence ici sont celles du système dans sa totalité et il en est de même pour l'équilibre des comptes publics qui doit en découler. Il est à notre sens particulièrement symbolique que cette approche soit inscrite dans un texte constitutionnel. En effet, au-delà des objectifs financiers immédiats qui sont recherchés, la démarche est significative d'une transformation en profondeur du cadre théorique dans lequel sont maintenant pensées les institutions. C'est également selon une logique holistique qu'a été créée la Conférence nationale des finances publiques.
En d'autres termes, et sans que cela soit immédiatement identifiable, il apparaît que derrière les techniques et les normes financières se profile une attitude intellectuelle nouvelle, sensible à la fragilité et à la complexité des sociétés contemporaines. Or le succès des politiques d'assainissement des finances publiques en France comme partout ailleurs dépend d'abord, est-on tenté de dire, de cette approche soucieuse de faire ressortir les rapports existants entre les acteurs du système financier et d'en tirer les conséquences d'un point de vue opérationnel. Il est par exemple indispensable comme l'a mis en évidence Gilles Carrez, rapporteur général de la Commission des finances de l'Assemblée Nationale, dans son rapport préalable au débat d'orientation budgétaire de juillet 2008, non seulement de maîtriser chacun des domaines qui composent le système financier public mais aussi de « promouvoir une véritable gestion pluriannuelle des recettes publiques ».
À première vue un regard rapide sur le nouveau dispositif semblerait indiquer que la programmation pluriannuelle du budget de l'État procède de la seule technique budgétaire afférente au contrôle des dépenses de l'État en concernant au premier chef les gestionnaires, alors que le second dispositif, la loi de programmation, qui relève de la Constitution, et prend en compte l'ensemble des finances publiques et apparaît comme l'affaire des politiques. Or, si l'on y regarde de plus près, on est amené à constater que, dans les deux cas, des représentants du pouvoir politique, législatif et exécutif, sont à l'origine de ces réformes.
Ce processus est révélateur, à notre sens, de l'osmose qui est en train de se produire entre politique et gestion ; une osmose qui prend la figure de ce que nous qualifions de Nouvelle gouvernance financière publique au sein d'un environnement culturel qui, finalement, n'a que depuis peu le souci de gérer rationnellement l'argent public. Il reste toutefois encore un long chemin à parcourir pour parvenir à instituer un dispositif qui intègre au sein d'une programmation pluriannuelle, d'une part les dépenses et les recettes, d'autre part toutes les composantes des finances publiques (État, collectivités locales, Sécurité sociale).

Les obstacles à surmonter sont certes d'ordre technique mais ils sont aussi d'ordre juridique et par conséquent politique dans la mesure où ils relèvent d'une formalisation qui peut laisser plus ou moins de liberté aux parlementaires comme au gouvernement pour modifier leurs propres choix ou ceux d'une précédente majorité.
Sur ce point le problème fondamental à résoudre est celui de la portée d'une constitutionnalisation de la programmation pluriannuelle, qu'elle soit restreinte à l'État ou étendue à d'autres parties du secteur public. Le seul fait de faire figurer la programmation pluriannuelle dans un article de la Constitution ne suffit pas en effet à lui donner une réelle effectivité. D'autres conditions sont requises et en premier lieu la volonté politique de voir la procédure mise en œuvre. Tout projet qui a trait à une modification d'importance de l'organisation de la société nécessite « un souffle », voire même une passion portée certes par la classe politique mais aussi par des citoyens persuadés de sa légitimité. Il faut souligner que le processus qui vient d'être institué ne doit être considéré ni comme une simple technique, ni comme une mode du moment. Il est révélateur de l'implantation au sein de notre société d'une transformation considérable du mode d'organisation du secteur public qui devrait avoir des effets bien au-delà de ce dernier. Il s'inscrit par-dessus tout dans un changement profond de culture qui a commencé il y a déjà une trentaine d'années et qui, à notre sens, parvient maintenant au stade de son épanouissement. C'est une nouvelle forme de gouvernance qui se développe aujourd'hui en France et qui traduit une réelle rupture avec le mode d'État administratif connu jusqu'alors. C'est un nouveau secteur public, un nouveau continent administratif, qui se dévoile progressivement. En dehors de la culture de gestion qui devrait progressivement imprimer l'ensemble de la classe politique, voire même les citoyens (à condition qu'une communication efficace soit mise en œuvre), ce sont des transformations structurelles mais également, on l'a dit intellectuelles, allant dans le sens d'une meilleure performance du secteur public qui devraient se développer.
C'est pourquoi il convient de souligner l'aspect d'ores et déjà très positif des deux procédures mises en place depuis 2008 tout en sachant qu'il ne servirait à rien de réformer la pratique budgétaire sans évaluer le cadre général au sein duquel elle s'inscrit, on pense au contexte administratif, fiscal, économique, politique ou encore sociologique. C'est là une

condition de réussite, ou une cause d'échec, qui demande à être prise en considération. Elle a trait au sens que peut prendre un dispositif nouveau une fois intégré au sein d'un système qui fonctionne selon un esprit et des mécanismes spécifiques.
Une fois de plus, la nécessité de « penser global » au-delà du système financier public, et peut-être au-delà des habitudes intellectuelles, apparaît comme une condition fondamentale du succès de la réforme de ce système et de l'instauration de l'État intelligent du XXIe siècle, cadre d'un nouveau contrat social .
Michel BOUVIER

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