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Revue Française des Finances Publiques

Les opérateurs de l'Etat

RFFP n° 105 – 2009

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Editorial

Editorial
Réformes : la culture de la performance n’est pas incompatible avec la diversité Institutionnelle

Un bref regard sur les différentes réformes qui sont en cours (réforme territoriale, réforme des universités, réforme du lycée, réforme du secteur de la santé...), et qui toutes participent de la réforme de l’Etat, notamment à la suite de la nouvelle impulsion que lui a donnée
la RGPP, suffit à en déceler la logique d’ensemble tournée vers la préoccupation de performance et de résultats. En cela, ces réformes ne sont pas autre chose que la conséquence logique de la mise en œuvre de la LOLF dont nous annoncions les effets en octobre 2001
alors qu’elle venait à peine d’être adoptée. Commentant la nouvelle loi organique, nous observions en particulier (1) qu’« au regard de l’histoire du droit public financier comme de celle des institutions politiques, le texte marque à l’évidence une étape importante. Ce n’est
pas seulement d’une adaptation du droit budgétaire dont il s’agit. Plus largement, c’est un nouveau contrat social pour les finances publiques, socle d’une réforme de l’É tat qui est en filigrane du nouveau dispositif... Tournant le dos à la classique et parfois courtelinesque
logique de moyens... il lui substitue une logique de résultats... ce qui devrait entraîner des bouleversements en profondeur de la gestion publique et partant de l’organisation interne des administrations ». Et nous ajoutions : « C’est évidemment dans la mise en œuvre de la
loi, dans la pratique elle-même, que les problèmes se révèleront – et il ne faut pas se cacher que, compte tenu de l’ampleur du projet, ceux-ci seront nombreux. Des chantiers dont on peut aujourd’hui présumer l’importance vont donc s’ouvrir... mettant à rude épreuve
ceux qui en auront la responsabilité : les administrations financières concernées au premier chef, mais également toutes les autres qui devront adopter des principes nouveaux de gestion... En bref, rien ne sera facile pour maîtriser un tel changement... Autant dire qu’on
ferait fausse route en pensant que la réforme... se borne à modifier au plan technique les procédures budgétaires. Il s’agit en réalité d’une véritable révolution des logiques politiques et administratives qui prend forme juridique aujourd’hui ».

Près de huit années plus tard, les effets du texte sont bien là. Indiscutablement une culture de la performance domine maintenant la gestion publique, tout au moins dans son approche. On peut constater par ailleurs qu’une pression en ce sens s’accroît de plus en plus sur
les institutions – qui connaissent parallèlement des transformations souvent profondes – comme sur les responsables qui ont à les piloter et à les administrer. Au total la mise en œuvre de la réforme budgétaire de l’Etat (LOLF) depuis 2006, mais également celle des
finances locales (depuis la fin des années 1970), ainsi que celle de la Sécurité sociale (depuis 1996 et surtout 2005) ont engendré des réformes de structures et des modes de fonctionnement qui concernent aussi bien les administrations que les juridictions financières ou
encore les pouvoirs politiques.

Ces réformes dont l’unité d’ensemble tient à une logique qui met en avant la rationalisation des finances publiques connaissent une accélération dans la période récente, avec pour conséquence une véritable métamorphose du secteur public. L’application des nouvelles
normes budgétaires et comptables a eu pour effet une transformation radicale du processus de décision et d’exécution qui a demandé un effort d’adaptation considérable pour les acteurs publics.

Le Parlement a dû s’approprier non seulement de nouveaux concepts mais également l’usage d’un pouvoir financier nouveau qui, d’une part, accroît sa capacité d’initiative budgétaire et qui, d’autre part, l’associe au processus d’élaboration des documents budgétaires et
l’implique dans le contrôle de leur exécution. Quant aux gestionnaires des administrations, et tout particulièrement ceux qui ont en charge les services financiers, leur tâche est devenue particulièrement lourde, ayant un caractère stratégique pour le passage vers un nouvel
ordre qui se découvre et se construit pour une bonne part en marchant. Par ailleurs, la recherche de l’efficacité amenant tout naturellement à auditer le système administratif, s’est imposée logiquement une procédure de révision générale des politiques publiques (2) dont
les résultats concernent tout aussi bien les administrations de l’Etat que celle des collectivités territoriales. Au stade actuel, c’est la fonction publique qui fait maintenant l’objet d’une adaptation à la culture de résultat (3).

Il apparaît en définitive que la révision actuelle par le secteur public de ses structures et de ses pratiques va de pair à terme avec une redéfinition de son essence. Au fil des réformes, l’espace public a changé. Il est devenu un espace à géométrie variable au sein duquel se
nouent et se dénouent des alliances en fonction des problèmes à résoudre et des stratégies qui se mettent en œuvre. Ces dernières sont par ailleurs le fait d’acteurs de plus en plus divers avec des objectifs qui ne se situent pas toujours à la même échelle spatiale (locale,
nationale, internationale) ou qui sont plus ou moins déterminés par des pesanteurs différentes (économiques, historiques, sociologiques, culturelles). D’où dans un tel contexte l’importance d’un cadre méthodologique adapté permettant non seulement d’identifier le sens
des transformations qui s’opèrent et de concevoir une nouvelle configuration du secteur public (4) mais aussi que chacun des acteurs concernés soit en mesure d’en comprendre la portée, ce qui représente une des conditions majeures de l’appropriation et par conséquent
de la réussite du changement.

Or dans la pratique, et si l’on y regarde de près, c’est trop souvent l’urgence qui prédomine. Il s’ensuit des réformes qui sont le produit de multiples et parfois aventureuses logiques. De ce point de vue c’est au premier chef une attitude intellectuelle qu’il convient
préalablement de modifier. A cet égard, une pensée complexe, c’est-à-dire une pensée répondant à la réalité des sociétés d’aujourd’hui, s’avère plus que jamais nécessaire pour conférer un sens partagé à la réforme et aux changements institutionnels susceptibles d’en
découler. Il s’agit, autrement dit, de s’engager dans une réflexion visant à conceptualiser et organiser la refondation et la régulation d’un système complexe (5), en perpétuel mouvement et dont la réalité est par conséquent difficile à saisir même si la contrainte financière
est le moteur essentiel de ce système comme cela a souvent été le cas dans l’histoire, Penser et jouer le jeu de la complexité, sans la confondre avec la complication, permet non seulement de comprendre et interpréter la vie d’une société mais également d’agir sur elle,
d’en maîtriser, piloter, les évolutions sans qu’il soit nécessairement besoin de simplifier ses structures à l’extrême en en limitant la variété. Prendre cette dernière voie, celle d’une réduction de la diversité institutionnelle, qui peut au premier abord sembler évidente et
logique, est susceptible d’avoir des conséquences dommageables au regard de l’efficacité de l’É tat. Tel est le cas lorsque des institutions insuffisamment diversifiées ne sont plus en mesure de répondre aux problèmes de plus en plus multiples qui devraient inévitablement
se poser dans une société globalisée dont la diversité d’acteurs et de situations ne devrait cesser de s’accroître dans le futur. À notre sens, c’est donc bien plutôt vers une intégration de cette diversité qu’il convient de se diriger. De ce point de vue, les finances publiques
constituent un champ privilégié d’analyse et d’action en étant présentes dans l’ensemble des rouages de nos sociétés et en formant de ce fait un réseau particulièrement complexe.

Ce constat de la complexité sociale et ce besoin d’institutions adaptées à cette complexité n’est pas nouveau. D’une manière générale, la recherche en sciences sociales soutient depuis plus d’un siècle déjà que la réalité est complexe et qu’elle nécessite une grille
d’analyse au moins aussi complexe si l’on prétend vouloir la comprendre et la réformer (6). Une telle optique procède d’une longue tradition qui, depuis A. Comte au moins, considère qu’en ce qui concerne les sociétés, tous les phénomènes sont reliés les uns aux autres
par des rapports qu’il s’agit de repérer. H. Spencer écrivait ainsi dès 1882 que « les conceptions dont la science sociale doit s’occuper surpassent toutes les autres en complexité. Il est impossible de les saisir en l’absence d’une complexité correspondante » (7).

Il est intéressant d’observer à ce propos qu’un certain nombre d’auteurs français et étrangers se sont prononcés très tôt pour concevoir les finances publiques comme relevant d’une science du complexe (8) ». On retrouve la même approche chez G. Jèze qui déclare dès la
fin des années 1920 dans son Cours de finances publiques (9), vouloir étudier celles-ci « comme des phénomènes complexes, avec tous les facteurs qui les conditionnent... C’est le point de vue qui a mes préférences ». Le même auteur écrivait encore : « Il ne faut pas
cesser de le répéter, la simple pratique sans connaissance scientifique, c’est l’empirisme et la routine... Ceux qui n’ont pas médité longuement avec la méthode scientifique sur les problèmes financiers sont incapables de diriger les finances publiques d’un É tat : il leur est
matériellement impossible de trouver les solutions des grands problèmes financiers. Ils manquent de hardiesse ; ils s’en tiennent à ce qui existe ; ils s’arrêtent au détail ».

Or, précisément dans le contexte de crise qui est le nôtre aujourd’hui c’est bien d’une audace intellectuelle dont il convient de faire preuve sans laquelle aucune création n’est possible. Il importe notamment d’admettre que la culture de la performance n’est en rien
incompatible avec la diversité institutionnelle, bien au contraire.

Michel BOUVIER


(1) La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, AJDA, n° 10, octobre 2001.
(2) La révision générale des politiques publiques et la réforme de l’É tat, in AJDA, n° 7-2008.
(3) Cf. RF fin. publ., n° 104-novembre 2008.
(4) Cf. Sept questions préalables à la conception d’une nouvelle gouvernance financière locale, Rapport FONDAFIP, janvier 2008 (téléchargeable sur www.fondafip.org)
(5) Complexe n’est pas ici synonyme de compliqué. Il s’agit d’un concept systémique qui désigne un ensemble cohérent, diversifié et interactif.
(6) Ce que l’on qualifie en systémique de « loi de la variété requise de Ashby ».
(7) H. SPENCER, Introduction à la science sociale, Germer Baillière et Cie, 1882.
(8) F. NITTI, Principes des sciences des finances, tome I, Giard, 1928 (l’édition italienne date de 1903). L’auteur soulignait très clairement que « comme toutes les disciplines relatives à la société humaine, la science des finances présente des difficultés considérables de
développement, car elle étudie des phénomènes qui agissent et réagissent les uns sur les autres et dont la complexité est souvent très grande ».
(9) G. JEZE, Cours de finances publiques, Giard, 1925-1931.

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