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Revue Française des Finances Publiques

Les commissions des finances

RFFP n° 113 – 2011

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Editorial

Éditorial

 
La règle d'or : un concept à construire ?
 
 
 
 
La question de la « règle d'or » est révélatrice de l'osmose qui est en train de se produire entre politique et gestion ; une osmose qui prend la figure de la nouvelle gouvernance financière publique au sein d'un environnement culturel qui, finalement, n'a que depuis peu le souci de gérer rationnellement l'argent public. Il reste encore un long chemin à parcourir pour parvenir à instituer un dispositif cohérent. Les obstacles à surmonter sont certes d'ordre technique, mais ils sont aussi d'ordre juridique. Sur ce point, le problème fondamental à résoudre est celui de la portée de la constitutionnalisation des normes financières publiques. Les faire figurer dans un article de la Constitution ne suffit pas à leur donner une réelle effectivité. D'autres conditions sont requises ; on pense bien entendu en premier lieu à la volonté politique de mettre en œuvre la règle mais également en second lieu à la capacité du Conseil constitutionnel de pouvoir exercer son contrôle en fonction de critères clairement établis qui sont pour la plupart à inventer tant est largement inédite la configuration des finances publiques contemporaines. En effet, les institutions financières publiques comme les concepts et principes qui les concernent font l'objet d'un changement profond et il est indispensable de parvenir à définir et identifier le sens nouveau qui est le leur.
 
 
LE DROIT PUBLIC FINANCIER :
UN DROIT ÉCONOMIQUE DE LA RÉGULATION
 
La gestion des finances publiques françaises est devenue d'autant plus complexe aujourd'hui qu'elle se trouve confrontée à une crise sans précédent alors qu'elle doit aussi prendre en compte deux réalités ayant parfois des implications contradictoires. Sous l'effet de  la transformation de l'environnement économique et financier de l'État [1], deux logiques coexistent désormais en permanence, une logique économique/gestionnaire et une logique politique/juridique. La tension plus ou moins forte qui en résulte suscite inévitablement des interrogations sur nos modes de gestion mais aussi sur les concepts juridiques que nous utilisons. Tout l'enjeu est des les adapter au monde nouveau en gestation depuis plus de trente ans qui relève d'un modèle économique s'étant progressivement dirigé vers un État laissant plus de place au marché. En d'autres termes, il s'agit d'intégrer deux cultures, la culture juridique et la culture économique.
 
 
CYBERNÉTIQUE FINANCIÈRE VS INITIATIVE POLITIQUE
 
Or, la difficulté n'est pas mince. La logique économique contemporaine, parce qu'elle se méfie du clientélisme électoral, se montre volontiers favorable à une sorte de « cybernétique financière » visant à faire échapper les choix budgétaires aux aléas des faiblesses humaines en les faisant reposer sur des dispositifs automatiques de régulation, notamment par une constitutionnalisation de normes financières. La logique juridique, qui tend généralement à privilégier une décision politique libre peut parfois s'inscrire en faux contre la mise en place « d'automatismes budgétaires » ne laissant à la sphère politique qu'une marge de manœuvre limitée voire nulle.
C'est en premier lieu ce dilemme entre deux rationalités opposées qui doit être identifié lorsque l'on souhaite aborder la question de l'introduction d'une « règle d'or » budgétaire dans la Constitution ou tout autre dispositif visant à limiter les déficits et la dette publique.
 
 
QUELS CHOIX TECHNIQUES ?
 
L'éventuelle constitutionnalisation d'une « règle d'or » budgétaire pose le problème de la détermination de son périmètre, c'est-à-dire savoir s'il faut l'appliquer à l'ensemble du système financier public, autrement dit celui formé par l'État, la Sécurité sociale et les collectivités locales. On indiquera que, pour des raisons à la fois institutionnelles – l'appartenance de la France à l'Union européenne et par conséquent son inscription dans le respect de l'article 126 du TFUE – et de bonne gestion des finances publiques il nous semble indispensable de répondre par l'affirmative et par conséquent d'adopter une approche globale.
Il est par ailleurs essentiel que soit précisé le critère temporel à partir duquel est évalué l'équilibre ou le déséquilibre budgétaire. En effet, l'existence d'un déficit, et surtout l'estimation exacte de son ampleur dépendent de la vision chronologique que l'on adopte. L'optique est différente selon que l'on tient compte de la prévision ou de l'exécution budgétaire ; par exemple pour l'État, du déficit tel qu'il est prévu dans la loi de finances initiale, ou tel qu'il apparaît définitivement lorsque cette loi de finances, éventuellement complétée par des collectifs budgétaires, aura été exécutée. Le véritable déficit ne peut s'apprécier et s'évaluer qu'une fois le budget exécuté, les rentrées fiscales réelles ayant été comptabilisées, et le niveau des dépenses effectives estimé avec précision. Cependant il est également indispensable que les prévisions initiales soient également considérées.
Il est toutefois à relever que, même en raisonnant dans le cadre de l'exécution d'un budget, on peut aboutir à une estimation variable du montant réel du déficit, selon les méthodes comptables utilisées. Seule la comptabilité d'exercice permet de dégager un résultat qui s'approche le plus de la réalité sachant qu'il reste à s'entendre sur les normes comptables retenues ainsi que sur la nécessité d'une consolidation des comptes publics. Tous ces aspects soulèvent des difficultés considérables dans la mesure où selon que l'on utilise telle ou telle norme ou méthode les soldes seront différents. La seule certitude que l'on peut en tirer est qu'il est très difficile de déterminer avec exactitude la réalité des chiffres si l'on ne dispose pas d'une source d'informations comptables pertinente et partagée. C'est là un impératif devenu fondamental car ce sont surtout le niveau des déficits publics et l'obligation de faire appel aux prêteurs internationaux pour les financer qui limitent aujourd'hui la liberté d'action des États et par conséquent leur indépendance [2]. Ces derniers, on a pu s'en rendre compte récemment, sont désormais sous la dépendance des marchés qui détiennent, à l'égard de leur gestion, un redoutable pouvoir de jugement et de sanction. Toute absence de rigueur, tout laxisme dans leur politique économique et financière se traduit par une défiance vis-à-vis de la monnaie du pays emprunteur et par une hausse corrélative des taux d'intérêt. La recherche de la crédibilité auprès des investisseurs est donc dorénavant la règle, l'autonomie des gouvernements en matière de politique économique s'en trouvant fortement réduite. C'est bien pourquoi l'introduction d'une « règle d'or » dans les constitutions des États pourrait constituer un signal fort en direction des marchés économiques et financiers. Il s'agit autrement dit d'une mesure juridique à la fois souhaitable pour des raisons économiques et sociales, qui répond à des nécessités à la fois structurelles et conjoncturelles mais qui peut demeurer hautement symbolique car soumise à la volonté politique.
 
REDÉFINIR LA NOTION DE DÉFICIT
 
La portée de la règle dépend en grande partie de la notion de déficit public qui est retenue et qui n'est pas chose simple. La prudence s'impose en effet en la matière y compris sur le terrain du vocabulaire dans la mesure où la définition que l'on donne du « déficit budgétaire » peut varier  et comporter des intitulés différents. Le vocabulaire a ainsi évolué dans le temps pour qualifier l'excédent des charges budgétaires sur les ressources. On en a un exemple avec la notion d'« impasse » apparue en 1952 pour mettre en lumière l'importance des charges que le Trésor devait financer. L'impasse était présentée comme une simple anticipation des revenus de l'expansion. L'hypothèse était faite que l'État, pouvait accepter provisoirement un excédent de charges, en pariant pouvoir à long terme rembourser ses dettes, grâce à l'accroissement du revenu national en résultant. On le comprend, la notion d'« impasse » relève d'une définition plus politique que technique.
Mais ce qui compte en définitive, c'est moins la diversité des appellations que leur contenu réel, et l'usage que l'on en fait sachant que les concepts ne sont utiles qu'en fonction des objectifs de l'analyse à laquelle on les destine [3]. Si l'on veut apprécier l'impact sur notre système économique et monétaire de l'ensemble des besoins publics, et de l'incapacité d'y faire face avec des ressources « ordinaires », il faut alors prendre en compte la notion de déficit de l'ensemble des « administrations publiques ». Si l'on veut au contraire évaluer le montant des charges que l'État aura à supporter du fait du déficit de son seul budget, il faut alors analyser soigneusement le solde d'exécution des lois de finances ; étant observé que celui-ci est lui-même susceptible de varier dans son montant, en fonction des éléments comptables que l'on retient pour l'évaluer.
Tout dépend des opérations que l'on prend en compte, et, comme on l'a dit, du moment auquel on se place pour déterminer le montant réel du déficit. On peut notamment tenir compte pour évaluer le montant du déficit de l'État de la nature des dépenses inscrites dans les lois de finances, et distinguer dépenses définitives et opérations temporaires. Cette distinction permet de mettre en évidence deux soldes budgétaires : l'un qui concerne les dépenses « au-dessus de la ligne » pour utiliser la terminologie anglo-saxonne, c'est-à-dire les dépenses définitives, et l'autre, les dépenses « au-dessous de la ligne », opérations temporaires essentiellement constituées par des prêts ou des concours remboursables. Cette présentation entre deux types de soldes peut sembler logique, puisqu'elle regroupe séparément des opérations de même type et n'engage pas de la même façon les finances de l'État. Mais tout dépend en réalité du caractère des remboursements escomptés. C'est la raison pour laquelle il faut examiner au cas par cas les différentes opérations temporaires pour apprécier la nature et la portée exacte des engagements financiers qu'elles impliquent de la part de l'État.
 
 
RECONSIDÉRER LA NOTION DE DÉPENSES PUBLIQUES
 
Il est à noter d'autre part que la notion de dépenses publiques appelle une distinction entre plusieurs types de dépenses, dont l'importance respective, la composition et l'origine contribuent à définir le modèle politico-social de l'État. La classification économique des dépenses publiques distingue à cet égard dépenses de fonctionnement, dépenses d'investissement ou dépenses en capital, et dépenses de transfert. Une classification qui demeure bien présente mais qui ne correspond plus toujours aux évolutions des finances publiques et plus encore au contexte contemporain. En effet, l'introduction de la fongibilité des crédits de fonctionnement et d'investissement depuis la réforme budgétaire mise en œuvre dans le cadre de l'application de la LOLF a altéré quelque peu la distinction entre les deux catégories concernées. De même on ne peut plus considérer aujourd'hui que certaines dépenses concernant notamment la recherche ou l'éducation, qui sont des dépenses d'avenir, et par conséquent indispensables au développement du pays dans le futur, ne soient pas considérées comme des investissements à part entière et ce pour leur totalité (investissement et fonctionnement). On ajoutera qu'il paraît anachronique que les dépenses de recherche et développement soient encore classées dans la catégorie des consommations intermédiaires alors que la connaissance, le savoir, la capacité de créer, d'inventer, font partie au sein de la société « cognitive » [4] qui est maintenant la nôtre, des éléments moteur de la croissance économique. Comme le déplorait un récent rapport du Sénat [5], « on traite des dépenses dont l'objectif est d'augmenter le capital de la Nation comme des dépenses de consommation au motif qu'elles ne servent pas à l'acquisition de biens durables ». Cette classification devrait donc être revisitée au regard des transformations en général du monde moderne, des conceptions de la gestion publique en particulier qui obligent à redéfinir la notion de « règle d'or ». Au total, si une telle règle devait être instituée, elle ne pourrait concerner dans nombre de cas que l'ensemble des dépenses, fonctionnement comme investissement.
On peut aussi se demander s'il ne faudrait pas intégrer les emprunts des collectivités publiques dans le montant des prélèvements obligatoires, et ce dans la mesure où ces emprunts servent à financer les déficits publics. Le recours à l'emprunt permet, en effet, de maintenir un niveau élevé de dépenses publiques sans peser, à court terme, sur le niveau des prélèvements obligatoires. Mais, devant être remboursés, ils peuvent être considérés comme des prélèvements obligatoires différés, puisque, tôt ou tard, leur remboursement conduira à accroître le montant de ces prélèvements.
 
 
UNE RÈGLE QUI DOIT ÊTRE SOUPLE
 
La question de savoir si la « règle d'or » doit être plus ou moins contraignante est essentielle. Il convient assurément, pour des raisons politiques et d'efficacité, de limiter les contraintes et de prévoir des mesures d'assouplissement en cas de nécessité comme c'est le cas depuis 2005 pour les critères de convergence européens ou encore en ce qui concerne le dispositif institué en Allemagne. L'expérience a bien montré qu'une règle trop rigide appliquée à un champ soumis à des fluctuations à la fois économiques et politiques, le champ budgétaire public, ne pouvait qu'être très difficilement respectée ce qui aboutit à la discréditer.

 

Quoiqu'il en soit de toutes les interrogations que soulève le sujet, un certain nombre de certitudes semblent acquises. C'est bien dans un cadre pluriannuel que doit s'inscrire tout dispositif visant à instituer un équilibre durable des finances publiques et l'inscription à l'article 34 de la Constitution de 1958 de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques va dans ce sens [6]. La démarche pluriannuelle trouve dans ce texte une véritable consécration, bien qu'il faille rappeler qu'une loi de programmation est dépourvue de toute force obligatoire sur le plan financier. Ce ne sont pas des lois de finances mais des lois ordinaires. Néanmoins, il était important, par le vote de la représentation nationale, de donner un caractère solennel non seulement aux engagements pris dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance, mais à une logique de gestion de l'État qui représente un véritable tournant et devrait se poursuivre dans la durée. Par ailleurs, il est également fondamental que la maîtrise des finances publiques dont il est question soit conçue de manière globale, on veut dire qu'elle prenne en considération les dépenses et les recettes de l'ensemble du secteur public. Il apparaît en effet crucial de cesser de considérer les acteurs et les structures qui composent le système financier public comme des éléments indépendants les uns des autres, voire même antagonistes. Les orientations pluriannuelles auxquelles il est fait référence ici sont celles du système financier public dans sa totalité et il en est de même pour l'équilibre des comptes publics qui doit en découler. Il est à notre sens particulièrement symbolique que cette approche soit inscrite dans un texte constitutionnel. En effet, au-delà des objectifs financiers immédiats qui sont recherchés, la démarche est significative d'une transformation en profondeur du cadre théorique dans lequel sont maintenant pensées les institutions. C'est également selon une logique holistique qu'a été créée la Conférence nationale des finances publiques. Et la proposition faite par le rapport « Réaliser l'objectif constitutionnel d'équilibre des finances publiques » [7] d'introduire dans la Constitution des lois cadre de programmation des finances publiques concernant les lois de finances de l'État et les lois de financement de la sécurité sociale s'inscrit dans la même logique. Combinée avec l'obligation d'adopter les textes fiscaux dans le seul cadre des lois de finances cette proposition apparaît parfaitement pertinente. 
Le Conseil constitutionnel qui aurait alors la lourde tâche de juger de l'équilibre des finances publiques et d'en tirer les conséquences, c'est-à-dire par exemple l'annulation d'un texte budgétaire, devrait disposer d'un véritable « guidon » lui permettant d'en décider. Autrement dit, un travail conceptuel d'importance s'avère nécessaire pour définir la notion à la lumière de la logique qui aura sous-tendu le dispositif et sur la base de techniques de gestion nouvelles rationalisées. C'est alors que se pose la question de savoir qui doit décider de la définition de cette notion, le pouvoir exécutif ? le pouvoir législatif ? la Cour des comptes ?...
 
 
IRRIGUER LE SECTEUR PUBLIC PAR UNE MODERNISATION DES DISPOSITIFS DE GESTION
 
Il convient assurément de développer une logique de gestion au sein du secteur public tout entier et, par exemple, progresser dans le sens d'une consolidation des budgets et des comptes publics ainsi que d'une globalisation du processus de décision. Il s'agit là d'une transformation en profondeur qui est déterminante pour un retour vers un équilibre durable des finances publiques. Mais c'est la culture financière publique qu'il convient de changer de l'intérieur. Or, si la formalisation de contraintes dans le cadre constitutionnel peut y contribuer, celle-ci ne peut être suffisante. Il s'agit plus fondamentalement encore d'intégrer une légitimité politique fondée en droit et une légitimité professionnelle fondée sur l'expertise gestionnaire. Sauf à réussir cette intégration, c'est sur le terrain extra-constitutionnel que pourrait bien se jouer, dans l'avenir, la normalisation juridique des finances publiques. En effet, dans la recherche d'une adéquation parfaite entre gestion publique et gestion privée, la première peut en effet en venir à s'autonomiser sous la poussée de ceux qui estiment que le droit public constitue un frein à l'efficacité de l'action publique. Dans un tel cas, le pouvoir financier est susceptible de se voir exclu du champ politique et réservé aux gestionnaires. Il est à observer que le même résultat peut se produire par la voie de la constitutionnalisation de règles financières publiques considérées comme des cadres essentiels de bonne gestion.
 
Michel BOUVIER

 


[1] Cf. M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN, J.-P. LASSALE, Manuel de finances publiques, LGDJ, 2010, 10e édition.
[2] Cf. art. 5 de la Constitution de 1958.
[3] Cf. M. BOUVIER, « Les représentations théoriques de l'équilibre budgétaire », in L'équilibre budgétaire, ouvrage collectif, sous la dir. de L. TALLINEAU, Economica, 1994.
[4] Cf. M. BOUVIER, « L'État intelligent et la nouvelle gouvernance financière publique », in RFFP n° 102, 2008.
[5] B. AGELS, « Détour sur l'économie des dépenses publiques », Rapport n° 441 (2007/2008).
[6] Cf. M. BOUVIER.
[7] Rapport du groupe de travail présidé par Michel CAMDESSUS (juin 2010).

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