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Revue Française des Finances Publiques

La réforme fiscale

RFFP n° 116 – 2011

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Editorial

  

Éditorial
 
 
Nouvel ordre financier public et nouvel ordre politique européen : d'un monde à l'autre
 
 
 
Le système financier public a connu des réformes d'ampleur au cours des trois dernières décennies qui ont concerné ses trois grandes composantes, les finances de l'État, celles des collectivités locales et celles des organismes de sécurité sociale. La gestion budgétaire traditionnelle a été, on le sait, fondamentalement remise en cause et a fait l'objet d'un véritable renouveau en étant placée sous le signe de la performance et de la responsabilisation.
 
Toutefois, la pertinence du processus de décision n'a pas été explicitement posée. Il est demeuré fondé sur une conception cloisonnée du secteur public  alors que ce dernier a vu se démultiplier les acteurs et les structures et plus encore leurs interrelations. Chacune des composantes qui participent de la formation du système financier comprend en effet une multiplicité d'institutions aux objectifs et aux règles souvent différentes, ce qui soulève des difficultés inévitables. Or une prise de décision budgétaire pertinente et responsable suppose préalablement de détenir des informations fiables. C'est pourquoi il est urgent et légitime de s'interroger sur la nécessité de consolider les comptes publics [1] globalement et au sein de chacune de leurs catégories. Toutefois un tel dispositif est non seulement difficile à construire comme on le sait, mais de plus il s'avèrerait insuffisant s'il n'était pas procédé en amont à la mise en cohérence des décisions prises par les acteurs publics.
 
C'est autrement dit une rationalisation du pilotage budgétaire qu'il convient de poursuivre. Après l'implantation progressive des principes essentiels de la « nouvelle gestion publique » comme la responsabilisation, la performance, la transparence et la reddition des comptes, il importe dorénavant de repenser et rebâtir le pilotage du système. On l'a compris, il s'agit pour l'État de poursuivre une voie déjà amorcée allant dans le sens d'une régulation globale des finances publiques C'est par conséquent à la « gouvernance financière publique » qu'il est nécessaire de donner un contenu nouveau. Plus encore, c'est à la question du pilotage des sociétés contemporaines, plus complexes et plus rapidement changeantes qu'autrefois, que se rattache cet impératif. Or, ce n'est pas uniquement sur le plan des techniques financières ou fiscales que devrait se jouer l'essentiel mais également sur le terrain institutionnel, avec une reformulation du processus de décision financière au niveau local, national et européen. La question est d'importance, car elle suppose un changement de paradigme.
 
En effet, la modernisation du pilotage des finances publiques nationales n'est plus un objectif suffisant, dès lors que ce pilotage ne peut plus demeurer enfermé entre les murs de l'État. S'en tenir à cette seule dimension relèverait d'une approche partielle méconnaissant les impératifs qui découlent de la nécessaire articulation des systèmes financiers publics nationaux au sein de l'Union européenne et plus largement au plan international du fait des conséquences systémiques de la globalisation. Comme nous l'avons évoqué dans de précédents éditoriaux [2], ce sont de nouvelles régulations fondées sur une mise en cohérence des politiques financières des États  qu'il convient d'instituer. Les évolutions de la gestion publique et les crises successives qui se sont produites ces dernières années montrent que l'on a affaire à un passage progressif entre deux mondes : l'un quasi révolu, fondé sur une régulation par des États nationaux maîtres de leurs choix financiers, l'autre qui laisse deviner un ordre qui sera radicalement différent car fondé sur des espaces supranationaux intégrant des espaces territoriaux et fonctionnels à autonomie financière limitée, comme l'Union européenne.
Les choix des décideurs nationaux et locaux devraient à terme, dans le cadre d'un « nouvelle gouvernance financière publique européenne », se trouver limités ainsi que déterminés par la nécessité d'une part de prévenir les problèmes provoqués par la fragmentation des lieux de décision, d'autre part d'intégrer les acteurs publics au sein d'un système de décision global. À cet égard, il convient de souligner l'importance des mesures contenues dans le « paquet de six » règlements et directives [3] adopté par le Parlement européen le 28 septembre 2011 après concertation avec les États et confirmé par le Conseil Ecofin du 4 octobre. Ces mesures qui visent à renforcer le pacte de stabilité et de croissance ont pour ambition de consolider la surveillance des politiques budgétaires et sont porteuses d'une plus grande transparence des finances publiques des pays membres.
 
Au total, le contexte actuel oblige à prendre acte du fait qu'une monnaie unique ne peut se satisfaire longtemps de 17 politiques économiques et financières publiques particulières, et à en tirer les conséquences au plan institutionnel. Sur ce point, les propos tenus par Wolfgang Schäuble dans une interview au journal Die Zeit le 28 septembre 2011 sont significatifs d'une attitude intellectuelle qui débordait peu jusqu'alors les limites des cercles spécialisés et qui tend désormais à s'étendre au-delà. Après la suggestion faite par Jean-Claude Trichet de créer un ministre des Finances de l'UE, le ministre des Finances allemand déclarait de son côté : « Si nous regardons vers l'avenir, ce qui serait plus important qu'un ministre des Finances européen – et je n'ai rien contre un ministre des Finances européen – serait de réfléchir à un président de l'Union... Après une première campagne électorale, l'Europe aurait avancé d'un pas. Elle aurait changé ».
 
Une fois encore, c'est le caractère politique des finances publiques qui doit en premier lieu être compris. Celles-ci en effet constituent le noyau dur et la substance des pouvoirs politiques, elles en déterminent la puissance et l'évolution. Ainsi, c'est bien l'inadaptation des anciens circuits et structures décisionnels du système financier public qui pourrait conduire à remettre en cause l'architecture politique européenne.
 
Michel Bouvier
 
 
 


[1] Cf. sur ce sujet le rapport FONDAFIP de septembre 2011 téléchargeable sur : www.fondafip.org
[2] Cf. les éditoriaux des RFFP nos  68-1999, 111-2010 et 115-2011.
[3] Dont quatre textes sont relatifs à la réforme du pacte de stabilité et de croissance.

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