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Revue Française des Finances Publiques

Finances publiques, finances privées

RFFP n° 120 – 2012

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Editorial

Union européenne :
la solidarité financière ou l'aventure !

 

Aucune économie n'est jamais totalement autarcique, à l'abri de toute influence extérieure, comme le prouve la propagation des crises économiques et financières. De même, les finances publiques ne sauraient être enfermées dans un contexte purement national. Ce constat vaut particulièrement pour notre époque. En effet, l'une des caractéristiques de l'économie contemporaine réside dans sa sensibilité à un environnement international qui s'est profondément transformé depuis les années 1980. L'économie mondiale est aujourd'hui caractérisée par une internationalisation croissante des échanges, qui, depuis plusieurs décennies, rend les pays de plus en plus fortement interdépendants les uns des autres. Son autre caractéristique est la « globalisation » du système financier qui fonctionne désormais à l'échelle mondiale et en temps réel.

Cette mondialisation résulte de la conjonction de plusieurs causes telles que la libéralisation des échanges commerciaux, la déréglementation des transactions financières, les processus de concentration et de transnationalisation des entreprises mais aussi les progrès des nouvelles technologies d'information et de communication.

Ainsi, le poids croissant de la contrainte externe limite-t-il considérablement les marges de manœuvre dont disposent les finances publiques nationales. Les États dans un tel contexte, surtout lorsqu'ils sont très endettés, peuvent-ils encore avoir une politique économique et financière autonome ou leurs décisions dans ces domaines ne leur sont-elles pas en réalité dictées de l'extérieur ? De fait, la contrainte externe affecte aussi bien les politiques monétaires que les politiques budgétaires.

Ce sont surtout le niveau des déficits publics et l'obligation de faire appel aux prêteurs internationaux pour les financer qui limitent aujourd'hui la liberté d'action des États. À titre d'exemple, la dette publique de la France est passée de 20 % du PIB en 1980 à 90 % en 2012


et ceci en raison de l'accumulation des déficits budgétaires à la fois structurels et conjoncturels. Les États se sont ainsi mis sous la dépendance des marchés – il serait plus exact de dire des spéculateurs – qui détiennent désormais, à l'égard de leur gestion,

un redoutable pouvoir de sanction. Toute absence de rigueur, tout laxisme dans leur politique économique et financière se traduit par une défiance vis-à-vis de la monnaie du pays emprunteur. La recherche de la crédibilité auprès des investisseurs est désormais la règle, voire même une obsession. L'autonomie des gouvernements en matière de choix financiers publics s'en est trouvée fortement réduite.

Qu'elles le veuillent ou non, les politiques budgétaires ne peuvent pas faire abstraction de la conjoncture extérieure ou des politiques menées par d'autres pays. La dépendance des finances publiques des États est amplifiée par leur appartenance à des zones régionales telles l'Union européenne et plus encore, pour les pays de l'UE, par l'adoption de la monnaie unique par 17 d'entre eux. Il faut le souligner, les contraintes qui pèsent sur les finances publiques nationales des États de l'Union européenne ne résultent pas seulement des relations économiques et financières internationales dans lesquelles ils sont enfermés. Elles sont également liées aux problèmes que rencontre l'euro et à la nécessaire mise en place progressive d'une mise en cohérence des politiques budgétaires nationales, une mise en cohérence de ces politiques entre elles ainsi qu'avec la politique budgétaire de l'Union qui dépend quant à elle de son niveau d'autonomie financière. C'est dire que l'horizon européen est déterminé par des questions d'importance et des choix cruciaux qui ne pourront pas éluder la nécessité de donner un sens partagé à la solidarité entre États ; un sens partagé certes entre experts et décideurs mais également et c'est inévitable aujourd'hui, entre citoyens de l'Union. La politique qui sera menée au regard de l'endettement des pays en difficulté sera donc déterminante. Si la solidité de la solidarité européenne est essentielle pour éviter une catastrophe financière elle a vocation également à être hautement rassurante pour les investisseurs. Il en va de l'avenir de la monnaie unique et par conséquent de l'avenir de l'UE.

Le traité de Rome, était resté on le sait très prudent sur cette question : il se bornait à évoquer, en termes vagues, la coordination progressive des politiques de change au sein de la Communauté. Ce n'est que dans les années 1970, et dans un contexte de crise monétaire internationale que des projets d'union monétaire européenne allaient prendre corps, par étapes successives. Le point de départ de la réflexion fut le rapport Werner d'octobre 1970 qui fixa à la fois les objectifs et les méthodes d'une politique monétaire commune.

Il faut aujourd'hui rappeler que ce rapport est très actuel. Il tire deux enseignements des crises monétaires précédentes. Il constate, d'une part, que la suppression des frontières intra-communautaires a conduit à une interdépendance croissante des économies mais que, d'autre part, les politiques économiques étaient restées nationales. Or, on le voit aujourd'hui ; à elle seule la politique économique de chaque État membre est impuissante à maîtriser des crises dont l'origine se situe dans d'autres États. Ce diagnostic allait conduire à la mise en œuvre progressive d'une politique monétaire unifiée qui s'est faite par étapes, le point de départ étant une simple coordination monétaire (le « serpent monétaire » : 1972-1979 puis le système monétaire européen) et le point d'arrivée la monnaie unique.

L'interdépendance croissante des économies de la Communauté, la mise en place du marché unique, et surtout l'unification monétaire ont accru la nécessité d'une coordination des politiques économiques, budgétaires et monétaires. Cette exigence était déjà formulée implicitement dans les traités fondateurs. Elle n'a cessé d'être rappelée par les instances communautaires. Elle fait l'objet de dispositions précises dans le traité de Maastricht et constitue la condition même d'une réelle unification monétaire. L'idée de base est simple, même si sa mise en œuvre est particulièrement complexe. Il convient de rappeler que l'Europe a fait le choix du libéralisme économique et la priorité est donc donnée à une offre concurrentielle dans un environnement monétaire stable. Dès lors, tous les États membres sont à la fois concurrents et nécessairement solidaires car tout dysfonctionnement dans un pays risque d'être une source de perturbation pour l'ensemble de la Communauté. Lorsqu'un État, en raison de sa gestion, tolère ou même encourage un déficit injustifié, ce sont tous les autres, tout au moins les membres de la zone euro, qui risquent d'être pénalisés. Ainsi, une politique monétaire commune fondée sur une monnaie unique exige une convergence des politiques financières et des politiques économiques.

Mais une telle cohérence s'avère à la fois indispensable et cependant particulièrement difficile à mettre en place compte tenu certes de la souveraineté des États mais également de l'incapacité dans laquelle ils se trouvent pour développer une politique monétaire propre à répondre à l'impératif de la dette ainsi que de l'indépendance de la BCE. Et si la volonté collective d'harmonisation des politiques économiques et financières est inscrite dans les textes, reste à savoir comment en faire respecter l'application. On le sait, un système de surveillance multilatérale a été mis en place avec les « indicateurs de convergence » ; il a été renforcé par le Pacte de stabilité et de croissance. Plus récemment ont suivi le « semestre européen » ou encore le « paquet de six ». Autant de mesures qui visent à intégrer peu à peu les finances publiques des États au sein d'une même logique.

Toutefois ces dispositifs ont montré leurs limites. Cela ne signifie pas pour autant qu'une discipline budgétaire collective à l'échelle européenne soit impossible. Si un système très rigide risque d'être inefficace, parce qu'inapplicable, il n'en reste pas moins que la reconnaissance d'une situation d'interdépendance entre les États de l'Union doit conduire nécessairement ceux-ci à pratiquer une politique d'alignement budgétaire.

Dans ce sens, une évolution vers un encadrement plus strict s'est poursuivie par un traité d'importance, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG). Ce « pacte budgétaire européen » a été signé le 2 mars 2012 par les chefs d'État ou de gouvernement de tous les États membres de l'Union, à l'exception du Royaume-Uni et de la République tchèque. L'objectif est toujours le même, il s'agit d'assurer la stabilité de la zone euro.

Pour ce faire, le traité revient, par un autre biais, sur la question de la constitutionnalisation d'une discipline budgétaire déjà présente dans le projet de traité constitutionnel adopté par le Conseil européen les 17 et 18 juin 2004 mais, on le sait, non ratifié par l'ensemble des pays de l'Union. Selon l'article 3-1. a du TSCG, les budgets des États doivent être en équilibre ou en excédent. Le point b du même article ajoute que cette règle « est considérée comme respectée si le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l'objectif à moyen terme spécifique à chaque pays... avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur ». Par ailleurs, « un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés... Ce mécanisme comporte l'obligation pour la partie contractante concernée de mettre en œuvre des mesures visant à corriger ces écarts ». Il faut également relever, la chose est d'importance, que la Cour de justice de l'Union européenne peut être saisie par une ou plusieurs parties contractantes en cas de non-respect de la règle ; l'arrêt de la Cour de justice est contraignant et s'il n'est pas suivi d'effets, peut donner lieu à des sanctions financières. On ajoutera qu'en ce qui concerne la France, une loi organique reprend l'essentiel des mesures figurant au Traité et définit la procédure concernant les lois de programmation des finances publiques.

On l'a compris, la direction qu'indiquent – et qu'impliquent – tous ces dispositifs juridiques et techniques visant à intégrer les politiques financières publiques installe progressivement une forme de fédéralisme financier. En effet, au-delà de ce souci de coordination, auquel répondent des solutions pragmatiquement élaborées, se pose une question dont la réponse commande sans doute toutes les autres : peut-il y avoir une intégration monétaire sans une intégration des politiques financières publiques et finalement sans fédéralisme financier ? Enfin, un fédéralisme financier n'ouvre-t-il pas la voie à un fédéralisme politique ? Il faut en effet rappeler que l'organisation des finances publiques a toujours une portée politique, elle sert de creuset à la création des pouvoirs politiques.

Il convient d'admettre qu'une monnaie unique ne peut s'imposer, à l'intérieur comme à l'extérieur, sans la cohérence d'un projet financier et politique commun qui transcende les compromis institutionnels. Il est un fait que les moyens utilisés pour éviter une rupture de paiement aux États présentant un risque d'insolvabilité et soutenir la monnaie européenne apparaissent encore limités. Aucune réponse conjoncturelle ne peut suffire à juguler la crise face aux évolutions de la société internationale, on veut dire au développement d'un immense système à risques nécessitant de manière impérative la mise en place de régulations ayant une portée structurelle. Finalement, c'est à une « gouvernance financière publique communautaire » à laquelle il est nécessaire de donner un contenu. C'est pourquoi il est crucial de construire et mettre en œuvre un projet de gouvernance financière publique européenne fondée sur la solidarité des États.

Chacun est conscient aujourd'hui de l'extrême importance du sujet. Car il y va, d'un point de vue économique et monétaire comme d'un point de vue politique, de la qualité de vie des générations présentes et futures. Il concerne la création d'un modèle politique original qui aura à prendre en compte les dangers que représenterait une trop grande rigueur budgétaire au regard de la croissance économique. Au final, au-delà de la « règle d'or », c'est l'équilibre de la société et la nature du lien social qui est en jeu.

Michel Bouvier

 

 

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