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Revue Française des Finances Publiques

La Justice fiscale au Canada et en France

RFFP n° 124 – 2013

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Editorial

 

Les Français et les impôts :

quelle fiscalité pour quelle société ? *


Le temps semble loin où, après la Seconde Guerre mondiale et sous l'égide de l'État-providence, les prélèvements obligatoires relevaient d'un sens partagé et étaient posés comme participant de la réalisation de l'intérêt général, du bien-être de tous, de la solidarité sociale. Toutefois, cette alliance du contribuable et du citoyen n'a pas duré plus d'une trentaine d'années, s'étant trouvée sérieusement entamée par la crise économique qui s'est amorcée au milieu des années 1970. L'attitude envers la fiscalité changea alors du tout au tout, celle-ci étant dénoncée en tant qu'elle nourrissait un État tentaculaire qui paralysait le marché. Il en est résulté des politiques de réduction de la charge fiscale pesant sur les contribuables et particulièrement sur les entreprises. Toutefois, depuis une quarantaine d'années, en dépit des mesures prises pour alléger l'impôt, les déficits publics et la dette publique n'ont fait que s'accroître. Il en résulte un profond sentiment d'incompréhension de la part des contribuables, plutôt désorientés, et une certaine prise de distance vis-à-vis de l'impôt. Il s'en suit aujourd'hui une incapacité à lui trouver un sens commun et peut être à terme une perte de légitimité. C'est bien ce qui ressort de l'enquête menée par l'IPSOS dont les résultats peuvent d'un côté paraître inquiétants à ceux qui considèrent que l'impôt est l'expression ainsi que la concrétisation d'un lien social, d'un autre côté paraître encourageants pour ceux qui estiment qu'il est un frein à l'investissement et plus largement au développement économique.

D'une manière générale, l'enquête montre un certain désarroi ** des Français. Ils semblent perdre le sens de l'impôt tel qu'il a marqué les esprits au moins depuis la Révolution française.

Le sens traditionnel de l'impôt attribue diverses fonctions à la fiscalité. Une fonction politique le voit comme une marque de la citoyenneté, une marque d'appartenance à une communauté. Une fonction sociale, de réalisation de l'intérêt général, en fait un instrument de redistributiondes richesses, de réduction des inégalités autrement dit de solidarité. Ces deux fonctions semblent en nette de perte de vitesse. Il s'ensuit un brouillage idéologique qui concerne les sympathisants de tous les partis.

Pour ce qui est de la fonction politique, on pressent qu'elle pourrait tomber en désuétude. En effet, même si 57 % des contribuables ont le sentiment d'accomplir un acte citoyen c'est peu d'autant que 43 % ne partagent pas cet avis. Par ailleurs les hésitants sont tout de même respectivement de 40 % et 26 % soit 66 %. Et puis, le sondage ne rend pas très optimiste pour l'avenir car seulement 46 % des moins de 35 ans considèrent le paiement de l'impôt comme un acte citoyen.

Quant à la fonction sociale de l'impôt elle semble disparaître également. En effet, il n'y a que 19 % des sondés qui estiment qu'il faut des impôts élevés pour redistribuer les richesses et parmi eux seulement 30 % de sympathisants PS. Les résultats vont dans le même sens en ce qui concerne le financement des services publics (38 %), de la protection sociale (34 %) ou encore des infrastructures collectives (18 %). Finalement, 25 % estiment qu'il n'y a aucune justification valable pour un haut niveau d'imposition.

On soulignera également que près de la moitié des sondés estiment qu'il faut soumettre les plus modestes à l'IR. Ce qui procède de l'idée que le paiement de cet impôt, même symbolique, intégrerait le contribuable au sein de la communauté nationale ; or une telle vue n'a plus aujourd'hui beaucoup de sens d'autant que les plus modestes, nationaux ou étrangers, supportent déjà la TVA, ce qui n'est pas rien.

Enfin, le fait que 74 % considèrent qu'ils « n'en n'ont pas pour leur argent », que leur contribution est supérieure au service rendu met bien en évidence que la notion d'impôt comme instrument de solidarité se perd au profit d'une vision marchande. L'impôt apparaît comme le prix d'un service beaucoup plus qu'une contribution à la réalisation de l'intérêt général ou de la justice sociale.

L'enquête montre parfaitement un réel désarroi du contribuable dont on peut penser qu'il est provoqué par des crises économiques et des crises des finances publiques successives. Les hésitations doctrinales pour en sortir qui, depuis une quarantaine d'années, prônent soit une baisse des impôts et des dépenses soit leur augmentation et une réduction des dépenses n'y sont pas étrangères. La perte du sens de l'impôt est confortée par les brouillages idéologiques.

En effet, pendant des années, depuis les premiers signes de la crise des finances publiques dans la seconde moitié années 1970, on a estimé de manière quasi unanime qu'il fallait réduire les impôts et les dépenses. Ce qui a été fait. Or, plus récemment il est apparu nécessaire d'augmenter les impôts pour éponger les déficits et les dettes tout en réduisant les dépenses. 

Il y a de quoi se poser des questions d'autant que pendant des années les taux d'imposition étaient particulièrement élevés sans qu'ils provoquent de rejet particulier de l'impôt. Par exemple en France le taux maximumde l'IR atteignait 70 % dans les années 1960, 65 % en 1985 et il était encore de 54 % en 2000. Quant à l'IS son taux qui est de 33,33 % depuis le 1er janvier 1993 était de 50 % jusqu'en 1985, 45 % en 1986 et 1987,42 % à partir de 1988, 39 % en 1989, 37 % en 1990, 34 % en 1992. Le taux majoré (33,33 %) de la TVA n'a été supprimé qu'en 1992.

Ce sont aussi les évolutions de son environnement, la globalisation et le développement des nouvelles technologies qui provoquent un déséquilibre de l'univers fiscal traditionnel. Dans ce nouveau cadre, et afin de maîtriser la progression des dépenses publiques, on s'efforce, en France depuis 2006 pour l'État, d'adapter au secteur public des modes de gestion ayant fait leurs preuves dans les entreprises. Or, en même temps que l'on présente l'administration comme une entreprise il n'est pas étonnant que les contribuables se perçoivent eux-mêmes de plus en plus comme des clients.

Plus encore, l'internet, la nouvelle gestion publique, et à travers eux une culture internationale, ont fait irruption au sein du système fiscal français. Or la globalisation, l'ouverture des frontières, provoquent là encore un certain désarroi devant des délocalisations de plus en plus nombreuses, et parfois spectaculaires, qui ne sont au final que le produit d'une transformation de la planète qui tarde à se réorganiser. Ce sont nombre de normes et de principes fiscaux conçus pour un autre monde qui se trouvent impuissants à régler des situations totalement inédites, surtout par leur ampleur.

En même temps l'exigence d'équilibre des finances publiques amène insensiblement à concevoir et à réduire la fiscalité à sa fonction purement budgétaire ce qui pourrait rapidement amener les contribuables à s'interroger sur son sens et sa légitimité.

Quand 72 % des sondés considèrent que l'impôt est excessif et que la politique fiscale du gouvernement n'est pas efficace, qu'elle ne permet pas de réduire les inégalités pour 94 % (et même contribue à les aggraver pour 54 %) et enfin, que 88 % pensent que l'argent est mal utilisé, on doit s'interroger sur la réalité de la légitimité des impôts actuels d'autant que ce rejet vient se combiner avec le désarroi dont on vient de parler ainsi qu'avec un sentiment d'injustice. En effet, 51 % pensent que beaucoup profitent du système et 35 % déplorent la fraude fiscale.

On ajoutera, comme on l'a dit, que l'impôt n'est pas perçu comme un moyen de la solidarité sociale. Or, c'est de cette représentation qu'il a pu tirer les éléments les plus forts de sa légitimité sociologique.

C'est grâce à elle qu'il a pu se présenter comme expression et condition nécessaire de la solidarité et du lien social, comme le moyen privilégié de la cohésion, de l'intégration de la communauté, puis de la nation et de l'État. C'est aussi sur ce même fondement qu'il a pu être conçu comme étant la contribution de tous au financement des dépenses publiques, comme l'instrument de la réalisation du bien-être général. Et c'est finalement ainsi à travers l'image d'un État-nation unifié, aux frontières définies, que s'est forgée une symbolique fiscale largement acceptée et partagée, celle de la réalisation du bien commun par l'impôt, un prélèvement entendu comme une contribution nécessaire à l'organisation de la vie collective.

Il se pourrait bien que cette symbolique solidariste, et la légitimité qu'elle confère, ne soit déjà plus qu'une illusion. À une représentation unifiée et relativement stable de la société s'est substituée l'image et la réalité d'un monde composite, éclaté, au sein duquel le temps s'est considérablement accéléré. Dans ce contexte, le sens de la fiscalité a changé. Déterminée en grande partie par la forte poussée individualiste des années 1980 s'est faite jour une conception de l'impôt très éloignée de celle de contribution et plus proche d'un prix payé pour les services rendus par le secteur public. Une ressource dont l'objectif essentiellement budgétaire n'en fait plus un instrument de justice sociale. Le risque est réel, avec les difficultés financières du secteur public, que l'impôt laisse une place de plus en plus grande à la redevance, et donc au prix du service rendu. La transformation de la relation fiscale en relation marchande n'a pas seulement comme conséquence de modifier grandement le sens de l'impôt, elle est susceptible d'en provoquer la disparition.

La fiscalité actuelle a été instituée de la fin du xviiie siècle jusqu'à la seconde moitié du xxe dans des contextes qui ne correspondent plus à celui des sociétés contemporaines. Elle ne peut donc plus continuer à être appréhendée et bâtie à travers des grilles de pensée au sein desquelles se mêlent des théories ou des idéologies souvent contradictoires. Il en résulte des explications inintelligibles pour les contribuables. L'enquête fait très clairement apparaître cet aspect.

Si l'on considère les réponses portant sur les politiques fiscales menées sous des régimes de droite ou de gauche, les réactions apparaissent souvent épidermiques et traduisant une connaissance imprécise de la réalité. Un rappel des grandes évolutions de la fiscalité française montre que les jugements doivent être sinon nuancés du moins précisés.

Il existe aujourd'hui en France environ 200 prélèvements obligatoires (PO) qui représentent plus de 900 milliards d'euros, soit environ 45 % du PIB (dont plus de 300 milliards au titre des cotisations sociales). Il faut observer également que la France a connu, sur le long terme, une intensification de la pression des PO, caractéristique qu'elle partage avec l'ensemble des pays occidentaux.

De 1989 à 1993, celle-ci s'est maintenue à un niveau quasi constant, pour croître à nouveau, jusqu'au pourcentage, considéré alors comme record, de 44,9 % en 1999. La croissance des prélèvements obligatoires en France a donc été un phénomène continu et de longue durée. Le phénomène a cependant connu une parenthèse de 2000 à 2009, le taux de la pression fiscale étant alors passé de 44,1 % à 41,6 %. Mais la décrue a été passagère ; dès 2010 le taux est reparti à la hausse s'élevant à 42,5 % puis à 43,9 % en 2011, pour atteindre 44,9 % en 2012, 46 % en 2013 et vraisemblablement plus de 46 % en 2014 (46,1 % prévu).

Cette évolution s'est traduite par deux mouvements de nature opposée jusqu'à 2011 : une tendance à la stabilisation des impôts d'État, d'une part, et une croissance rapide des impôts sociaux, de l'autre. Certes, des variations en sens contraire d'alourdissement ou d'allégement se sont succédé ces dernières années, mais au total, l'État a incontestablement limité le poids total de sa fiscalité au moins jusqu'à 2011. On soulignera que les mesures fiscales récentes devraient déboucher sur une augmentation globale des impôts d'État qui, sans modifier de manière spectaculaire la pression fiscale que ce dernier exerce, devrait engendrer néanmoins une hausse d'environ un point.

On peut aussi se demander si les Français sont en accord – ou perçoivent bien – avec les politiques fiscales qu'impliquent les positions prises par les partis dont ils se sentent le plus proche. On peut en douter lorsque l'on considère les résultats du sondage. En effet, que ce soit les sympathisants du PS, de l'UMP ou du FN, on ne peut que constater l'écart plus ou moins important entre les thèses développées par les partis et les opinions des contribuables qui leur sont proches.

En ce qui concerne le PS, et même si les réponses révèlent souvent un attachement à la conception traditionnelle de l'impôt, le décalage est net entre l'opinion des contribuables qui le soutiennent et la politique fiscale qu'il conduit. Par exemple, 60 % estiment que cette politique ne change rien quant à la réduction des inégalités et 87 % estiment que les politiques menés par les uns et par les autres sont identiques ; 50 % seulement jugent que les engagements de campagne ont été respectés et 31 % que l'argent est bien utilisé.

Pour ce qui est de l'UMP, les réponses permettent d'identifier une méfiance nette vis-à-vis de la fiscalité qui correspond à un discours général véhiculé par les théoriciens libéraux ; toutefois la distance est grande au regard de la volonté affichée de réduire les déficits publics et la dette. En effet, les sympathisants de cette formation politique se montrent peu enclins à une utilisation de l'impôt à cette fin puisque seulement 36 % d'entre eux se disent favorables à un haut niveau d'imposition pour y parvenir.

Quant au FN, les contribuables qui le suivent sont demeurés fidèles à l'idéologie très anti-fiscale qui était la leur au cours des années 1980-1990 laquelle, aujourd'hui n'est plus compatible avec les prises de position de ce parti allant dans le sens d'un renforcement du rôle de l'État. On soulignera que cet anti-fiscalisme très net sur l'ensemble des questions posées fait que les personnes interrogées sont conduites à approuver l'exil fiscal (72 %) alors que le FN est hostile à la mondialisation.

Enfin, d'un point de vue général, on peut se demander si le regard des Français sur l'impôt est porteur d'une volonté de réforme fiscale ou bien d'un ras-le-bol fiscal qui pourrait aller jusqu'à un rejet de toute forme d'imposition.

Dans l'Histoire il est très rare que le rejet de toute forme de fiscalité soit revendiqué. On résiste ou l'on se révolte contre tel ou tel impôt ou politique fiscale mais pas contre l'impôt en soi. Toutefois, comme déjà souligné il se pourrait que sous la pression de la crise des finances publiques la redevance pour service rendu en vienne à se développer tant au niveau local que national, entraînant par voie de conséquence une certaine disparition de l'impôt. De toute manière il est certain que dans les années à venir la conception du contribuable-client devrait s'affirmer du fait notamment d'une culture d'entreprise qui s'enracine au sein du secteur public.

Par ailleurs, il faut bien reconnaître que la majeure partie des prélèvements obligatoires ont été inventés pour un État relativement fermé. Il faudrait d'ores et déjà en reconsidérer le bien-fondé et la pertinence dans un monde ouvert. Cette enquête doit d'autant plus inciter à le faire qu'elle reflète comme déjà dit un véritable désarroi qui affecte non seulement les contribuables mais également la classe politique.

De fait, il s'avère urgent d'inventer une fiscalité pour le xxie siècle et de donner un nouveau sens à l'impôt. Le temps est en effet venu de s'interroger sur la pertinence, et plus encore sur l'avenir de nos systèmes fiscaux qui pourraient bien se révéler progressivement obsolètes au cours des prochaines années.

D'autre part, on doit relever l'écart qui va se creusant entre d'un côté l'ampleur des enjeux concernant la réforme de la fiscalité et de l'autre l'approche technicienne, réductrice, qui trop souvent en est faite.

Or, la fiscalité est un fait social, économique et politique qui n'est réductible à aucun de ces champs. Expression d'un lien social, elle ne doit pas, comme c'est trop fréquemment le cas, être considérée d'un point de vue purement instrumental.

Il ne faut pas non plus perdre de vue que les systèmes fiscaux s'inscrivent maintenant dans un environnement qui se transforme très rapidement car marqué par la mondialisation et les nouvelles technologies. La conséquence en est que c'est l'indécision, l'incertitude, qui dominent dans une vision à la fois éclatée et interrelationnelle de fait d'un univers dont il apparaît difficile de maîtriser le sens et la direction. La complexité sociale semble en effet interdire la conception de tout projet d'envergure et ramener toute innovation ou réflexion à des niveaux limités et étroits, de sorte que seuls des microchangements deviennent envisageables.

Dans ce contexte, la fiscalité peut finir par apparaître impossible à réformer globalement, en France comme ailleurs, ainsi que semblent le suggérer les hésitations qui se révèlent aujourd'hui de tous côtés. C'est bien la raison pour laquelle les politiques fiscales contemporaines ne relèvent d'aucune logique cohérente ; elles consistent le plus souvent en des « bricolages » réalisés en réaction soit à des problèmes techniques, soit à des questions sociales ou économiques ponctuelles portées ou non par tel ou tel groupe de pression. Aussi plutôt que de réforme devrait-on parler ici d'adaptations aux contraintes conjoncturelles. Celles-ci sont la plupart du temps malheureuses, car elles aboutissent à complexifier le système fiscal et le rendre plus opaque, sans compter le sentiment d'injustice qui peut en résulter. Surtout, ces mesures reflètent trop souvent la volonté de mettre l'impôt en adéquation avec un environnement mobile et complexe, sans que celui-ci ait été suffisamment conceptualisé. Les préjugés, les à priori et les idéologies servent trop souvent de réponses toutes faites qui se substituent à des solutions relevant d'analyses qui demanderaient certes du temps pour devenir opérationnelles.

Il est d'autant plus malaisé aujourd'hui de définir quel devrait être le sens d'une politique fiscale voire d'une réforme fiscale qu'il n'existe pas de représentation cohérente du fonctionnement social, pas plus que n'est proposé un véritable projet mobilisateur. Il en découle un enfermement dans des problématiques éclatées et limitées à des enjeux particuliers à telle ou telle catégorie de contribuables et cantonnés à des négociations sur des hausses ou des baisses de taux ou de bases en dehors de toute cohérence d'ensemble. Cette pression de l'urgence à répondre aux difficultés économiques et sociales sur la prise de décision fiscale est encore accentuée par le souci de ne pas provoquer une récession consécutive à une augmentation des impôts combinée à une réduction des dépenses.

Il y a une autre urgence qu'il convient de mettre en avant. Elle n'est pas d'ordre directement financier ou économique mais davantage d'ordre sociologique et politique. On pense à la nécessité qu'il y a à ce que l'impôt soit considéré comme légitime par la grande majorité des contribuables. Il s'agit là de la condition de base de la rentabilité fiscale et de la cohésion sociale il ne faudrait pas l'oublier trop rapidement. Il est nécessaire à cet effet, que la question fiscale sorte du cercle habituel des experts et fasse enfin l'objet d'un grand débat national.


Michel Bouvier



* Commentaire du sondage Le Monde-BFMTV-FONDAFIP : Les Français face à l'impôt (enquête IPSOS effectuée du 7 au 17 octobre auprès de 967 personnes). Consultable sur : www.fondafip.org

** Cf. Michel Bouvier, « Pour une mobilisation générale contre le désarroi fiscal ! », in Le Cercle-Les Échos du 19 septembre 2013 : http://lecercle.lesechos.fr/economie-societe/politique-eco-conjoncture/fiscalite/221180102/mobilisation-generale-contre-desarroi

 

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