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Revue Française des Finances Publiques

Fiscalité locale: quels enjeux?

RFFP n° 131 – 2015

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Editorial

 

Editorial

Le pouvoir fiscal local : d’un pouvoir en trompe-l’oeil à un "ordre des autonomies"
 
Alors que la fiscalité locale constitue une véritable mosaïque en se composant d’une très grande variété d’impôts directs et indirects, les débats autour de leur réforme, récurrents depuis des décennies, se sont relativement apaisés dans la période récente. S’ils ont été brièvement relancés par la révision des valeurs locatives, l’impact de celle-ci devrait être limité au moins dans l’immédiat dans la mesure où elle a été décidée pour les entreprises1 et que son extension aux particuliers2 n’est pas pour l’instant à l’ordre du jour.
 
Il n’en est pas de même avec la suppression de la taxe professionnelle et la nouvelle répartition des prélèvements entre collectivités territoriales issue de la loi de finances initiale pour 2010 qui posent en revanche un important problème de fond au regard de l’autonomie fiscale locale et au-delà, de la gouvernance financière locale. Le sujet, qui a pris une ampleur nouvelle avec la réduction des transferts de l’Etat est en effet crucial parce qu’il est étroitement lié à la question, jamais totalement résolue, des rapports entre le secteur local et l’Etat.
 
Si le "local", pendant un temps a pu prendre sa revanche sur le "central", notamment à la faveur de l’essor de son pouvoir fiscal, cette évolution a toutefois été ralentie à partir de la seconde moitié des années 1980. Rappelons que c’est la crise des finances publiques, ou ce qui en son temps avait été qualifié de "crise de l’Etat-providence", qui fut l’une des raisons essentielles de la poussée décentralisatrice de la fin des années 1970 et du début des années 19803. Marquée par un "retrait" de l’Etat cette période est celle durant laquelle l’organisation sociale est entrée dans la complexité au fur et à mesure qu’un processus de responsabilisation des acteurs publics locaux se mettait en place en réponse aux difficultés financières de l’Etat, notamment par le biais d’un "système communal"4 caractérisé par une réelle autonomie financière locale, et en particulier fiscale.
 
A la différence d’hier les difficultés actuelles du système financier public conduisent à l’inverse à réexaminer la question de l’autonomie fiscale locale. Etant apparue dès que l’Etat a commencé à transférer aux collectivités locales des impôts qui dataient de la période révolutionnaire (contributions foncières, contribution mobilière, contribution des patentes) et qu’il considérait comme insuffisamment rentables pour faire face à ses dépenses, l’attribution d’une fiscalité propre, c’est-à-dire une condition première de l’autonomie locale, a pu ainsi être rendue progressivement effective. On sait aussi qu’il fallut attendre fort tard pour que cette fiscalité fasse l’objet d’une modernisation (création de la taxe d’habitation et des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties en 1973, institution de la taxe professionnelle en 1975). Un peu plus tard le législateur est allé plus loin encore dans le sens de l’autonomie fiscale en accordant aux collectivités locales par une loi du 10 janvier 1980 le droit de voter les taux d’imposition. A une autonomie de gestion des ressources (prêts globaux et dotations globales) est alors venue s’ajouter une certaine autonomie de décision fiscale, la fiscalité devenant une source de financement autonome importante et le pouvoir fiscal local connaissant son apogée jusqu’au moment où les dégrèvements et exonérations ont proliféré transformant les impôts locaux en dotations effectives ou déguisées.
 
C’est dans ce contexte qu’a été constitutionnalisé le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales (révision constitutionnelle du 28 mars 2003), un principe enraciné dans le pouvoir fiscal local qui a pu faire penser que l’on assistait à un renouveau de l’autonomie fiscale locale. Mais ce ne fut qu’une illusion5 que souligna d’une certaine manière le Conseil constitutionnel lorsqu’il dissocia l’autonomie financière, dont il reconnaissait le principe, de l’autonomie fiscale en considérant " qu’il ne résulte ni de l’article 72‑2 de la Constitution ni d’aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d’une autonomie fiscale"6. En d’autres termes l’idée d’autonomie fiscale n’était plus en mesure de s’opposer à un mouvement de fond allant dans le sens d’une perte de substance du système fiscal local7. Au final, la réforme de 2010 n’a fait qu’entériner une situation en prenant acte de l’existence d’une fiscalité en trompe-l’oeil et, de fait, conclure, ou peut-être simplement poursuivre, une évolution pratiquement incontrôlée qui s’est étalée sur environ trois décennies.
 
Il serait assurément regrettable de continuer ainsi. L’enjeu est d’une grande importance et il y va du futur de la décentralisation. La fiscalité locale présente en effet au moins trois grandes qualités : elle est, à la fois, un moyen efficace de financer le développement, une voie d’accès privilégiée à une responsabilisation de la gestion publique et un élément clef de la démocratie de proximité. Or, une observation attentive amène à constater que ces qualités ne sont pas réellement identifiées et prises sérieusement en compte. Une approche technicienne de l’impôt local est la plupart du temps privilégiée, ce qui amène à en exclure le caractère politique et social, autrement dit ses implications au regard du pouvoir et de la justice. Or l’impôt est source et symbole du pouvoir, son histoire est celle de la construction du pouvoir politique, c’est-à-dire de l’Etat et tout particulièrement de l’Etat parlementaire démocratique. C’est aussi pourquoi il n’est pas, d’une manière générale, de pouvoir politique autonome sans pouvoir fiscal. C’est également la raison pour laquelle toute attribution d’un pouvoir fiscal à une institution ou toute limitation de ce dernier entraîne une transformation de l’équilibre institutionnel, une modification de l’ordre politique. Le système fiscal n’est en aucun cas isolé des autres institutions, il en est solidaire, et le modifier provoque immanquablement des modifications de l’ordre auquel il participe. Une réflexion à son sujet est donc particulièrement urgente. Il y va en effet de sa légitimité8. Plus encore, c’est de la survie de l’autonomie fiscale locale dont il s’agit. On est en présence d’une logique d’intégration des collectivités territoriales au sein de l\'Etat s’appuyant implicitement sur la disparition progressive de la fiscalité locale. Cette direction est particulièrement difficile à emprunter car elle fait prendre le risque de retourner à la centralisation, à l’irresponsabilité voire même à la rigidité alors que la souplesse des institutions est plus que jamais nécessaire au sein d’un monde instable et fluctuant. D’un autre côté, il faut aussi le souligner, le risque est tout aussi réel de provoquer l’implosion du systême local par un souci de responsabilisation extrême.
 
Enfin, et même s’il n’est pas perçu comme tel, le partage du pouvoir fiscal est devenu un enjeu majeur dans le cadre d’Etats complexes de plus en plus diversifiés et en pleine restructuration. On pense ici aux évolutions qui devraient rapidement se dessiner avec la mise en place de régions plus vastes ou encore du développement de nouvelles formes de groupements, et par conséquent de pouvoirs, telles que les métropoles ou les communes nouvelles. Des évolutions qui participeront nécessairement d’une restructuration du système financier public et donneront lieu à la définition de choix qui devraient se faire dans le cadre certes du Parlement mais aussi dans celui d’une instance de concertation telle que le Dialogue national des territoires à défaut d’un Haut conseil des territoires. Il s’agit maintenant de bâtir ce que l’on propose de qualifier "un ordre des autonomies". On veut dire un ordre organisé à la fois sur un plan vertical et horizontal, autrement dit transversal, qui permet de rompre avec des pesanteurs de toutes sortes et particulièrement avec une conception cloisonnée de l’Etat et de l’action publique, une conception qui ne reconnaît pas et ne formalise pas les multiples interactions et la multirationalité qui caractérisent les sociétés contemporaines.
 
 
Michel BOUVIER
 
 
 
 
1. Initialement prévue pour le 1er janvier 2016 sa mise en oeuvre a été repoussée d’un an.
2. Taxe d’habitation et taxe foncière.
3. Cf. M. Bouvier, Les finances locales, LGDJ, 16e éd., 2015.
4. Cf. M. Bouvier et M.-C.Esclassan, Le système communal, LGDJ, 1980.
5. Cf. M. Bouvier, "L’autonomie financière locale : illusion ou refondation", in Pouvoirs
locaux no 87‑2010.
6. Décision no 2009‑599 DC du 29 décembre 2009.
7. Cela malgré le fait que le niveau d’autonomie financière soit calculé, selon la loi organique du 29 juillet 2004, en fonction de ressources propres dont l’essentiel est bien constitué par le produit des impôts de toutes natures. Cette décision nous apparaît comme la confirmation que la logique financière allant dans le sens d’une indépendance de l’autonomie de gestion des ressources locales par rapport à une autonomie fiscale perdant progressivement sa substance n’a alors trouvé ni frein ni alternative, chacun s’étant finalement contenté, au moment de l’adoption de la loi constitutionnelle de 2003 et de la loi organique de 2004, d’un simple transfert du produit d’impôts d’Etat.
8. Cf. M. Bouvier, Introduction au droit fiscal et à la théorie de l’impôt, LGDJ, 12e .d., 2014.

 

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