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Revue Française des Finances Publiques

Les finances publiques: quelle place pour demain?

RFFP n° 133 – 2016

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Editorial

Éditorial

 
La métropolisation, le numérique et la mondialisation : une société sans État ?
 
Les finances publiques et, par effet systémique, le secteur public et les pouvoirs politiques, sont appelés à connaître des bouleversements sans précédent sous l’effet des phénomènes majeurs que sont la métropolisation, le numérique et la mondialisation. De leur combinaison pourrait naître en effet la formation d’un nouveau modèle économique et politique sans que quiconque soit en mesure d’en maîtriser le sens. Tout semble indiquer que le passage d’une société contre l’État à une société sans État fait d’ores et déjà partie des futurs possibles.
Les mutations institutionnelles sont du reste bien engagées. On observe qu’insensiblement, par effet de capillarité, le développement conjoint des métropoles, source d’une organisation des territoires en réseaux, et du numérique, porteur d’une automatisation et d’une culture économique fondamentalement échangiste, irriguent peu à peu l’ensemble de la vie en société, du local à l’international.
Parallèlement, on assiste à un véritable paradoxe sur le terrain financier. Tandis que des instruments de pilotage de plus en plus sophistiqués du système financier public sont mis en place dans l’objectif de maîtriser l’évolution des dépenses et des recettes publiques, prennent forme des processus incontrôlés, source d’une évasion fiscale inconnue jusqu’alors, et qui non seulement mettent en péril l’impôt1, mais plus encore tendent à remettre en cause l’État comme modèle politique.
Sur ce dernier point on vise d’une part les échanges marchands et non marchands effectués sur des plateformes gérées depuis les quatre coins du monde, d’autre part les métropoles dont le nombre va croissant et qui constituent des pôles de développement économique et des points d’ancrage ou de passage à des groupes d’entreprises structurés en réseaux.
C’est ainsi que, face à une société dont la complexité n’a cessé de progresser depuis une quarantaine d’années pour atteindre aujourd’hui des sommets, le désarroi des décideurs politiques est palpable un peu partout dans le monde. Les réponses apportées, trop prisonnières de techniques de gestion ou d’idéologies surannées, n’offrent aucun projet de société à des populations désorientées. Les solutions apportées au problème central qu’est le chômage, de même que la lutte contre la pauvreté sont soit inefficaces, soit se font au détriment de ce qui à la sortie de la Seconde Guerre mondiale conférait sa légitimité et sa dynamique à l’État-providence.
Avant toute chose, ce qui pose le plus problème c’est l’incapacité à identifier clairement un projet pour une société de l’interconnexion, une société constituée d’une multitude d’individus qui échangent des informations mais aussi des biens et des services d’un bout à l’autre du monde. À la différence des trente années de reconstruction et de développement de l’économie qui ont suivi la seconde guerre mondiale, nul ne propose ou formalise aujourd’hui un grand projet de restructuration de l’État et de l’économie. Pas plus la classe politique que le mouvement social ou les intellectuels.
Au final, le citoyen comme ses représentants ne maîtrise ni en idée ni en pratique un monde qui se déconstruit et se reconstruit de manière autonome au travers d’une infinité de réseaux territoriaux et fonctionnels où s’entremêlent le concret et le virtuel. Or c’est bien sur la base d’un développement sans précédent des métropoles portées par une intense poussée démographique et irriguées par les diverses formes épousées par le numérique que se joue l’avenir du politique et des finances publiques, principalement de l’impôt, qui en sont l’ossature.
Un récent rapport de l’ONU fait apparaître qu’en 2050, la population mondiale devrait être d’environ 10 milliards2. Par ailleurs et selon une autre étude, alors qu’en 1950 « plus des deux tiers (70 %) de la population mondiale vivait en milieu rural et moins d’un tiers (30 %) en milieu urbain », cette proportion serait inversée en 2050, la population urbaine devrait y être de l’ordre de 66 %.
La gouvernance des métropoles est ainsi devenue un enjeu économique, politique mais aussi financier majeur partout dans le monde. Des sommes considérables sont nécessaires tant pour assumer la création et le fonctionnement de services publics devant répondre aux besoins de populations de plus en plus importantes que pour développer des technologies d’information et de communication très coûteuses. Or, il pourrait bien se faire que le produit de la fiscalité ne suffise pas et qu’il faille se tourner vers des modes alternatifs de financement : privatiser certains services, supprimer des administrations en les remplaçant par des systèmes informatisés ou encore faire appel à un financement participatif.
En même temps que l’explosion du phénomène urbain, ou plutôt à partir de celui-ci, c’est par ailleurs une logique nouvelle qui se met en place sur l’ensemble de la planète et une conception inédite de la gouvernance publique qui s’y dessine. Elle se formalise sur la base de la disparition progressive d’un modèle d’organisation et de fonctionnement créé depuis des siècles par des hommes dont la culture était ancrée dans des espaces à dominante rurale.
La culture urbaine qui s’étend au travers des métropoles révolutionne en effet les façons de voir et de faire. Produit d’une évolution croissante de la taille des villes tant en ce qui concerne leur démographie que leur économie ainsi que leur insertion dans des réseaux territoriaux et fonctionnels interplanétaires, la puissance de plus en plus importante des métropoles, leur influence économique3, sociale et culturelle s’étend progressivement au-delà de leurs frontières administratives4.
Ainsi la société rurale traditionnelle, déjà fortement transformée par l’apparition en son sein des technologies du numérique et de la mondialisation des échanges, se caractérise de plus en plus par des manières d’être et de penser qui ne sont plus fondamentalement différentes de celles que l’on peut rencontrer en milieu urbain. On peut observer qu’une homogénéisation des modes de vie et des demandes des citoyens en termes de services est en marche. Plus avancée dans certains pays que dans d’autres, celle-ci est bien entendu accélérée lorsque pour diverses raisons (vie moins chère, environnement, espace…), une partie des citadins décide de s’installer en milieu rural.
Par voie de ricochet, ce phénomène d’urbanisation des campagnes remet nécessairement en question la manière de penser et de réaliser des politiques d’aménagement des territoires qui étaient jusqu’alors fondées sur une séparation nette entre l’urbain et le rural ainsi que sur la présence de populations sédentaires. Pour nombre de collectivités il résulte de cette mobilité des hommes et des entreprises non seulement la difficulté de répondre au besoin d’équipements
adaptés – elle est particulièrement aiguë en ce qui concerne les grands moyens de communication tels que TGV ou aéroports – mais aussi la difficulté, voire même l’incapacité, à répondre aux attentes diversifiées des nouveaux arrivants (transports, équipements de soins, éducation, culture…) par manque de moyens financiers notamment. Or dans les prochaines années cet obstacle risque de devenir beaucoup plus important que ce que l’on peut imaginer
aujourd’hui.
En effet, hormis l’augmentation des coûts des services publics et de leurs infrastructures, la métropolisation engendre inévitablement des investissements d’ampleur concernant la création d’équipements permettant une pleine utilisation des technologies liées au numérique.
La généralisation de l’informatisation, de la dématérialisation, de la communication par internet nécessite la mise en oeuvre de moyens humains et matériels considérables. La ville intelligente, la « smart city », représente un coût auquel aucune collectivité ne peut ou ne pourra échapper si elle veut continuer à se développer ou même à exister. Or le problème risque de se révéler insoluble si l’État a lui-même à faire face à une crise de ses finances et n’est pas en mesure de redistribuer des richesses entre les territoires.
C’est au sein d’un territoire physique au périmètre bien circonscrit (la commune, la région, l’État) qu’ont été pensées et crées les institutions administratives, politiques et financières publiques. Or les métropoles viennent provoquer, déranger, non seulement des habitudes et des valeurs culturelles mais également un ordre économique, social, administratif, politique, installé depuis plusieurs siècles et qu’il faut reconstruire. Porteuses d’une manière de s’organiser et d’un processus de décision en réseaux qui préfacent les figures du modèle politique de demain, elles sont amenées à bousculer beaucoup de certitudes intellectuelles et de situations institutionnelles acquises.
Il est certes à relever que dans nombre de cas l’on est encore face à un ensemble urbain composite et complexe qui peut laisser douter de sa cohérence globale et par conséquent de la capacité à le piloter. Il ne s’agit pas pour autant de laisser les humeurs, les craintes ou le découragement face à une telle complexité dominer les situations. Il est en effet crucial d’inventer un nouveau processus de décision. Il ne convient ni d’en revenir à un État hyper-centralisé ni de laisser se développer à l’infini des pouvoirs autonomes, horizontaux, et finalement une néo-féodalité. La voie est donc étroite ; elle ne peut que se formaliser dans un système, qui est encore à bâtir, associant unité et diversité5.
Au total on assiste à la constitution de nouveaux territoires pour lesquels tout est à inventer qu’il s’agisse de leur organisation interne mais aussi de leurs rapports avec les espaces environnants. Des rapports qui doivent être rapidement éclaircis à peine de voir se développer une concurrence redoutable et néfaste au regard de l’intérêt général. Sans compter que, du fait de ces évolutions, les limites administratives des villes ne correspondent plus ni à la réalité du monde urbain ni à celle du monde rural.
Quoi qu’il en soit, il est impératif de rompre avec une conception cloisonnée de la société, une conception qui ne reconnaît pas et ne formalise pas les multiples interactions et la multi-rationalité qui la caractérise. Au final, il s’agit de construire un ordre polycentré, une gouvernance en réseaux.
Il faut par ailleurs souligner que si les métropoles sont déjà bien installées en tant que moteurs de l’économie et espaces d’innovation, elles sont aussi des territoires où se concentrent les problèmes sociaux. En première ligne face à une pauvreté qui va croissant6 du fait des carences de l’État, de ses difficultés financières mais aussi de son incapacité à penser le long terme, elles sont confrontées à des questions qui étaient traditionnellement considérées comme étant du ressort de celui-ci et qu’elles doivent tenter de résoudre. On pense ici à la lute contre le chômage, à la création de logements sociaux, à la gestion des grands services publics (transports, sécurité, assainissement, distribution de l’eau, traitement des déchets, santé, éducation…) voire même à la protection de l’environnement. Cette substitution des villes à l’État, ou au mieux ce relais d’un État en crise, illustre une inversion de la structure habituelle des relations entre le local et le central. On peut estimer qu’une évanescence de la centralité pourrait s’être amorcée au profit, non pas de la périphérie, mais de ce que les géographes qualifient d’« archipel de villes ». Autrement dit, l’évolution en cours poursuit une direction qui va du vertical à l’horizontal. Et cette direction qui remet en cause l’État est amplifiée par un modèle économique qui, de fait, se construit au dehors de son champ. On pense ici au développement d’un monde, fondé sur les échanges, fourmillant d’internautes, particuliers et entreprises. Or, ce monde forme une société sans État, à la fois virtuelle mais aussi bien réelle, qui tranche avec la société traditionnelle et qui lui est parallèle tout en la pénétrant. Cette société nouvelle se construit sur les fondements d’une déterritorialisation, d’un nomadisme des acteurs qui remet fondamentalement en cause les cadres fiscaux, juridiques et administratifs et politiques habituels. Elle les menace directement et en fait apparaître la faiblesse et la fragilité. Elle porte en germe le passage vers une civilisation marchande dans laquelle l’État n’a pas sa place.
Parce qu’il repose sur la dynamique d’une multitude d’acteurs et de structures, cet environnement paraît encore abstrait, difficile à concevoir, à comprendre et par conséquent à organiser. Il en résulte un brouillage des concepts, ainsi que des réponses qui demeurent enfermées dans des cadres et un langage habituels déconnectés de la réalité qui autrefois lui conférait un sens. Le modèle qui s’ébauche fait peser le risque que cette absence de maîtrise du processus politique laisse s’installer un système de pouvoirs reposant sur une cybernétique financière publique déjà bien présente7. Un tel système qui se veut une réponse au sentiment d’incertitude et d’insécurité lié à la complexité des sociétés contemporaines renoue avec un vieux rêve de certains utopistes ou idéologues, celui d’une société idéale dont le fonctionnement serait parfaitement rationalisé car fondé sur des dispositifs automatiques de régulation. La cybernétique financière procède du projet de mettre en œuvre des systèmes experts visant à garantir une autorégulation des finances publiques et sur le fond à faire échapper la décision et l’exécution budgétaire aux aléas des faiblesses humaines, notamment celles des politiques, ou à l’absence de professionnalisme supposé ou avéré des gestionnaires. En définitive au travers de ce « cyberespace financier » et de cette robotisation on peut lire la poursuite multiséculaire d’un idéal machinique porté par les philosophes de l’Antiquité, de la Renaissance ou encore des Lumières.
C’est à une révolution silencieuse qui engendre un nouveau monde sans réelle centralité et fondé sur des automatismes que l’on a affaire. La priorité est d’abord de comprendre ce monde en gestation, hypercomplexe, pour pouvoir en identifier les risques et inventer un nouveau lien social, une nouvelle citoyenneté. Toute forme d’automatisation, tout remplacement des institutions par des systèmes informatisés est source de risques dont le plus redoutable serait des prises de décision indépendantes de tout pouvoir humain. C’est par conséquent le politique, dans ses formes et dans ses fondements, qui est menacé par une modernité scientifique qui, pour l’instant, déroule aveuglément sa logique au-delà de tout projet de société.
En d’autres termes on peut constater qu’à travers la métropolisation des espaces et le développement du numérique, l’État traditionnel est pris en tenaille entre deux immenses réseaux. Au final, une société nouvelle s’auto-institue, applaudie pour sa modernité par certains mais s’érigeant aussi dans l’ignorance ou l’indifférence des autres.
 
Michel BOUVIER
 
1. Cf. M. Bouvier, Introduction au droit fiscal et à la théorie de l’impôt, Lextenso-LGDJ, 13e éd., 2016.
2. La Chine compterait 1,35 milliard d’habitants et serait dépassée par l’Inde (1,70 milliard).
Les pays d’Europe devraient voir diminuer leur population excepté la France, la Belgique, le RU, l’Autriche et les Pays-Bas. L’Afrique devrait doubler et représenterait un quart de la population mondiale.
3. Actuellement, 600 villes concentrent le 1/3 de la richesse mondiale à travers un réseau international qui les relie.
4. Si l’on prend le cas de la France, selon l’Insee, 95 % des Français vivent dans des communes sous influence urbaine : 65 % dans un pôle urbain, 30 % dans les espaces périurbains. Il ne reste que 5 %, 3 millions, qui résident dans des communes hors de cette influence.
5. Sur la recherche d’une organisation politique associant unité et diversité cf. M. Bouvier, L’État sans politique, préface de Georges Vedel, LGDJ, 1986.
6. Laisser croître, dans l’indifférence, l’écart entre les plus riches et les plus pauvres serait la pire des catastrophes pour l’avenir de l’humanité et à coup sur la condamnation des métropoles. Comme l’a écrit avec beaucoup de clairvoyance Claude Lévi-Strauss dans son ouvrage Tristes tropiques, « l’écart entre l’excès de luxe et l’excès de misère fait éclater la dimension humaine ».
7. Cf. M. Bouvier, « Vers une cybernétique financière publique ? », in Alternatives économiques, N° 240-2005. Également, « Utopie technicienne et cybernétique financière publique », RFFP 2015, 129.

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