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Revue Française des Finances Publiques

Les finances locales : scénarios du futur

RFFP n° 38 – 1992

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Editorial


ÉDITORIAL

Des finances locales en mutation

Les finances locales se présentent à maint égards comme un parfait révélateur des évolutions que connaissent les sociétés contemporaines. Si elles apparaissent tout d'abord comme un des éléments essentiels pour juger de la portée de la décentralisation engagée en 1982, leur perspective est néanmoins plus large. Partie intégrante des finances publiques, les finances locales ont été - et restent - traversées par les nombreuses mutations intervenues plus particulièrement dans ce champ depuis la fin des années 1970. Aussi il serait insuffisant de situer les finances locales au cœur d'un seul processus de transformation des structures locales ; celui-ci concerne plus globalement les structures de l'État ainsi que celles du marché économique et financier.
On accordera que parmi les bouleversements ayant affecté le champ local tout au long de la dernière décennie, les lois de décentralisation ont été des moments forts de cette période. Toutefois sur le seul terrain financier public, il faut observer que plutôt qu'éléments fondateurs d'une nouvelle configuration, ces lois ont davantage constitué une étape dans un processus plus global de restructuration, caractérisé par une recomposition en réseaux des institutions et des circuits économiques et financiers locaux et nationaux, déjà présent dans la société française et déterminé par une libéralisation des institutions et du marché économique et financier.
Issue d'un double mouvement, un retrait de l'État et un élargissement corrélatif de 1'espace d'intervention des initiatives locales publiques et privées, une telle recomposition fait que la réalité financière locale déborde largement aujourd'hui ses cadres organiques traditionnels, en se trouvant enserrée dans un maillage de structures et de rapports complexes, interrelationnels, formant un système interactif, composé d'ensembles et de sous ensembles, qui s'est et continue à se bâtir progressivement. Et c'est bien un tel système qui confère un éclairage nouveau à la gestion financière locale, comme il n'est pas sans modifier l'action et la texture des pouvoirs financiers locaux.
En effet, les multiples réseaux qui forment l'ossature dans laquelle se meuvent désormais les finances locales ont parfois des difficultés à fonctionner dans une logique qui reste encore imparfaitement définie, ni véritablement publique, ni véritablement privée, toute en se rapprochant il est vrai sur le fond des critères qui sont ceux de la gestion financière privée. Plus encore, une telle organisation pose aujourd'hui de manière cruciale la question de sa maîtrise, de son contrôle. Cette complexification, les interfaces de plus en plus nombreuses qui se créent, les informations qui foisonnent, les fonctions qui se multiplient, ont engendré une diversification du système local qui non seulement le rend difficile à gérer, mais aussi à maîtriser, réguler, contrôler. Un tel système est en effet fragile dans la mesure où la défaillance éventuelle d'un secteur peut se répercuter en chaîne sur l'ensemble des autres avec lesquels il est en relation. Certes l'avantage de ce maillage est que chaque collectivité y bénéficie des synergies qui s'y établissent, avec l'inconvénient en retour d'être atteinte par les effets négatifs qui peuvent s'y produire. D'autre part, la régulation d'un tel système devient plus ou moins incertaine, à mesure de l'autonomie plus ou moins relative de ses différents acteurs. Enfin, et en raison de l'opacité qui résulte inévitablement de cette multiplication et de cet enchevêtrement des circuits, c'est bien la question du contrôle, des modalités de celui-ci, des objectifs à lui assigner, qui se trouve aussi posée (faut-il par exemple faire primer l'objectif d'efficacité de la gestion financière locale sur celui de clarification et redéfinir un contrôle dans ce sens ?).
Partie prenante d'un tel ensemble, les finances locales sont ainsi prises dans un mouvement inexorable qui les conduit vers une nécessaire reformulation des procédures et des techniques. Sans doute, les problèmes traditionnels de ce champ demeurent bien présents, comme par exemple l'augmentation continue des dépenses, ou encore, la nécessité d'une réforme de la fiscalité. Mais il est tout aussi vrai que ces problèmes ne peuvent être appréhendés que dans le cadre d'une attitude compréhensive vis-à-vis de l'évolution générale en cours. On veut dire par là qu'une grille de lecture aussi complexe que la réalité financière locale paraît aujourd'hui indispensable pour tout à la fois la définir et l'interpréter, ainsi qu'éventuellement dans un second temps envisager des réformes du système financier local. C'est autrement dit un cadre général en mutation qu'il convient d'identifier pour le comprendre et. pareille ambition suppose une méthodologie pour une formalisation au plus près de la réalité financière locale. Là se trouve très certainement l'un des premiers enjeux de demain pour les collectivités territoriales.
Un autre enjeu de taille concerne les modes de gestion. Si l'on peut certainement écarter toute probabilité de retour en arrière comme d'une assimilation des modes de gestion du secteur public à ceux du secteur privé, les " raisons d'être " et les logiques étant par certains aspects trop dissemblables, l'on peut cependant prévoir pour le secteur local, issu d'un souci d'efficacité, un développement de méthodes de gestion empruntant largement à celles de l'entreprise. Aussi, sans vraiment disparaître, les différences dans les méthodes, tranchées jusqu'alors, devraient avec le temps s'estomper, tout au moins en partie. Quand au fond, des rapprochements n'en sont pas moins à attendre, en vertu du principe qui veut qu'au sein d'un système une logique commune minimum préside aux échanges, à peine de générer des blocages dommageables pour la survie de celui-ci (ce qui n'exclut pas que chaque élément conserve son identité propre).
Aussi, la révision actuelle par le secteur local de ses pratiques pourrait-elle aller de pair, à terme, avec une redéfinition de son essence. On peut regretter à cet égard que ces révisions soient faites de manière souvent trop pragmatique et qu'il ne soit pas pris davantage de distance avec les problèmes immédiats de la gestion locale, en ne réfléchissant pas assez notamment au sens des changements qui s'opèrent. Or sans identification préalable de ceux-ci, il paraît difficile de pouvoir définir des objectifs globaux et d'échapper à la répétition de problèmes qui ont été ceux des finances locales depuis un siècle environ. Il conviendrait à cet égard de ne pas perdre de vue que l'espace local devient un espace à géométrie variable, que s'y nouent et s'y dénouent des alliances en fonction des problèmes à résoudre et des stratégies qui se mettent en œuvre, que ces dernières sont par ailleurs le fait d'acteurs de plus en plus divers, avec des objectifs qui ne se situent pas toujours à la même échelle spatiale (locale, nationale, internationale) ou qui sont plus ou moins déterminées par des pesanteurs différentes (historiques, sociologiques, culturelles).
Enfin, hormis les questions relatives au financement même des collectivités locales ou aux relations financières qu'elles entretiennent avec l'État, il en est une qui prend aujourd'hui de plus en plus d'épaisseur : celle de l'articulation souhaitable entre contrôle de régularité et contrôle de gestion. Le problème prend une ampleur toujours plus grande au fur et à mesure que se creuse le fossé entre des règles juridiques conçues en fonction d'un contexte ou prédominaient les liens de dépendance entre l'État et les collectivités territoriales et le contexte actuel qui se caractérise par la recherche d'un optimum d'efficacité dans la gestion. Un tel écart indique en tout cas que les conséquences du choix en faveur de la décentralisation n'ont pas toujours été totalement évaluées.
Sans doute, celles-ci apparaissent plus clairement aujourd'hui : comment intégrer une gestion moderne à une tradition démocratique qui s'est construite à partir d'un autre contexte. Une telle problématique n'est, il est vrai, pas aisée à résoudre. Certes la plupart des auteurs qui réfléchissent sur la gestion locale s'accordent en majorité pour reconnaître qu'une collectivité territoriale n'est pas une entreprise et que l'on ne doit pas en calquer le modèle mais l'adapter. Il n'en reste pas moins que l'on peut constater une large projection imaginaire de ce modèle dans les esprits qui génère une utilisation non toujours réfléchie d'un vocabulaire, sinon de techniques, dont le sens n' est évidemment pas le même au sein du contexte local.
D'une semblable situation, il ressort là encore la nécessité de conceptualiser autrement l'espace local et national, pour dégager une logique générale de régulation de la décentralisation, un contrôle intégrant les deux facettes dont il vient d'être question, c'est-à-dire combinant normativisme et gestion au sein d'un système par essence dynamique et changeant, dont l'équilibre demeure perpétuellement à redéfinir. Au fond, tout autant que les institutions et les règles, c'est au premier chef une attitude intellectuelle qu'il convient peut-être de modifier ; une éducation à la complexité qui est celle de nos sociétés s'avère souhaitable pour en définir le sens d'abord, les techniques à mettre en place ensuite.
En définitive, si le nouveau contexte qui est celui des finances locales nécessite bien une approche technique et de gestion, celle-ci n'est certainement pas suffisante. Faire abstraction des implications politiques qui affectent le système financier local et privilégier la gestion sur le sens, induit l'idée qu'une rationalisation des institutions par la seule technique est possible. Ce qui n'est pas entièrement exact. C'est pourquoi la question fondamentale qui doit être posée est bien celle de quelles finances locales dans quel type d'État. Un tel enjeu, s'il suppose sans aucun doute un approfondissement des savoir-faire ne peut pour autant écarter une réflexion politique de fond. Et pour cela, on ne peut faire l'économie d'une prise en compte de la réalité institutionnelle qui est celle des collectivités territoriales.

Michel Bouvier

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