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Revue Française des Finances Publiques

Budget et fiscalité : quelles réformes ?

RFFP n° 60 – 1997

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Editorial


ÉDITORIAL

Transfiguration ou réforme du système financier public ?
Réformer l'État ou, plus encore, réformer la fiscalité sont des sujets qui, périodiquement, font l'objet de discussions et de débats nourris. En revanche la réforme des institutions financières publiques, envisagée d'un point de vue d'ensemble et sur la base d'un projet global, n'a pas constitué jusqu'ici un thème de réflexion privilégié, ce qui pourrait laisser accroire qu'une grande stabilité, voire un parfait conservatisme, caractériserait un domaine qui tient par ailleurs une place considérable au sein des sociétés contemporaines.
Il paraîtrait pourtant assez paradoxal que, situées comme elles le sont au cœur de systèmes en pleines mutations, les finances publiques demeurent ce centre immobile, inaltérable et immuable autour duquel s'organiseraient et se réorganiseraient les institutions. " L'essence des finances est l'ordre " peut-on lire ainsi dans le Dictionnaire de Léon Say (1894) : " plus les peuples ont la faiblesse pour les innovations de la politique, plus leur est utile la stabilité insensiblement perfectible du système des finances ". Cette conception du siècle dernier n'est plus, et de loin, recevable dans une société comme la nôtre, en particulier parce qu'y prédomine la gestion de contraintes au sein de systèmes complexes. Bien au contraire, dans un tel cadre le droit public financier (on entend par là le droit budgétaire, le droit de la comptabilité publique et le droit fiscal) ainsi que les institutions chargées de son application se trouvent directement confrontés aux transformations et aux demandes de leur environnement. De fait, on peut observer que la nécessité et même l'urgence de modifier les dispositifs existants en vue de les mieux adapter a donné lieu à des réformes importantes intervenues ces dernières années ainsi qu'à des pratiques nouvelles. On citera notamment à cet égard outre la refonte de la comptabilité communale, la modernisation du contrôle financier, la publication mensuelle du budget exécuté qui vient faciliter les comparaisons entre prévision et exécution, de même que la tendance remarquée à un élargissement de la compétence parlementaire en matière financière (notamment par l'institution de lois de financement de la Sécurité sociale ou encore par les mesures expérimentées pour mieux associer le Parlement à la préparation du budget comme on a pu le voir en 1996 à l'occasion d'un débat d'orientation budgétaire) ; parallèlement l'on peut constater encore l'important développement du rôle de la Cour des comptes dans le processus budgétaire (cf. à cet égard le colloque du 5 décembre 1996 consacré aux relations de la Cour des comptes et du Parlement dont les Actes ont été publiés dans le n° 59-1997 de la RFFP). À ce mouvement d'évolution, il faut ajouter également l'apparition d'attitudes nouvelles, en particulier le rapide développement de ce que l'on a pu qualifier de culture du contrôle de gestion, une attitude qui s'est faite jour d'abord au sein des collectivités locales et qui semble pénétrer maintenant les structures de l'État.
S'il paraît essentiel pour l'avenir, cet ensemble de changements est très certainement aussi celui qui devrait amener à poser les questions les plus difficiles au regard du droit public financier. Déjà, on le sait, la Cour des comptes est régulièrement conduite à constater des écarts entre les modalités prévues par les textes et les dispositifs utilisés. Mais si ces enfreintes à la norme viennent grossir ou confirmer l'existence depuis fort longtemps de ce que la doctrine qualifie d'exceptions ou plus exactement d'atteintes aux grands principes budgétaires, on peut y voir surtout aujourd'hui le signe des difficultés croissantes que rencontre le secteur public pour concilier respect de la législation financière et nécessités nouvelles de la gestion publique. En ce sens, et en sus des réformes apportées dans tel ou tel secteur, les libertés parfois prises avec les textes participent également, à des degrés certes différents, d'un mouvement multiforme de transformation en profondeur du système financier public.
Ainsi, plus que d'une mutation issue d'une grande réforme d'ensemble préalablement mûrie, assiste-t-on à une pluralité de réformes qui trouvent d'elles-mêmes leur unité dans une préoccupation commune, celle de la recherche d'une plus grande rationalité du contrôle des fonds publics. Il en résulte un processus de transformation du système financier public qui s'apparente à une sorte de transfiguration progressive de celui-ci, un processus qui paraît résulter non pas tant d'un mouvement volontariste, d'une volonté organisée de changement, qu'être engendré surtout par des contraintes matérielles difficilement résolvables. Le poids aujourd'hui des difficultés financières combiné aux engagements externes pris, notamment ceux relatifs à la mise en place de la monnaie unique européenne paraît de fait déterminer très largement les éléments actuels de modernisation des finances publiques et de leur droit. Le contexte dans lequel évolue le système financier public se caractérise particulièrement en effet par l'obligation de partager la pénurie et, par conséquent, de chercher constamment à répartir les économies au sein du secteur public, ce qui revient à devoir faire des choix douloureux dont les conséquences sont toujours importantes.
Il s'ensuit très logiquement le développement de techniques du contrôle de gestion qui devraient par la suite et tout aussi logiquement se poursuivre par la mise en œuvre de procédures d'évaluation de ladite gestion. Et c'est tout à la fois en amont du processus budgétaire, lors de la phase de préparation et de décision relative à la fixation des prévisions, et en aval, lors de l'exécution, que les préoccupations du contrôle de la gestion publique devraient trouver à s'exercer.
Compte tenu de cette nouvelle approche et de ces impératifs, c'est la place et plus exactement la pertinence du corpus juridique financier qui peut se trouver peu ou prou remise en cause si l'on n'y prend garde. Car la conception gestionnaire du contrôle des deniers publics semble parfois prendre le pas sur la conception juridique, et ce bien souvent à la faveur de l'absence de prise en compte de la première par la seconde. Certes la législation financière qui occupait autrefois une place de premier rang a-t-elle dû plus tard partager cette position avec l'économie financière. Mais cette déjà longue cohabitation semble prendre une tournure différente depuis que s'affirme la discipline gestionnaire, très intimement liée on le sait à l'économie. Aussi n'est-ce pas tant d'une bonne coexistence dont il s'agit de se préoccuper dans l'avenir que d'une intégration souhaitable de leurs objectifs respectifs au sein d'une formalisation juridique des dispositifs de gestion.
Il s'agit en somme de parvenir à concilier la recherche de l'efficacité de gestion et celle du respect de règles juridiques qui procèdent directement quant à elles d'un projet politique, le projet parlementaire et démocratique. Il s'agit d'autant plus d'y veiller que le primat donné à cette recherche de l'efficacité de la gestion, et notamment de la simplification de cette dernière, fait déjà l'objet de certaines mises en forme juridique qui ont préalablement abouti à la remise en cause de principes pourtant bien établis. On peut ainsi constater en matière fiscale que le principe de la progressivité de l'impôt sur le revenu, pourtant admis de manière quasi-unanime durant des décennies comme l'un des plus beaux fleurons de la solidarité sociale, s'est vu contesté de fait par l'institution parallèle de prélèvements obligatoires proportionnels (CSG, CRDS) venus renouer avec le vieil impôt proportionnel. Or il s'agit bien là d'une simplification qui vient modifier radicalement la logique fiscale antérieure, en l'intégrant à une conception paraissant plus dominée a priori par un souci de rentabilité de l'impôt que par la préoccupation de le répartir différemment, ce qui supposerait des modalités délicates à déterminer.
En matière budgétaire, un phénomène similaire peut également être constaté. Force est d'observer ainsi que les dispositifs prévus par la loi organique du 7 janvier 1959 parviennent très difficilement à assumer des réalités fort différentes de celles qui ont présidé à l'origine à l'élaboration du texte. Prise en effet dans un contexte dominé par une conception centralisatrice et interventionniste de l'État, l'ordonnance doit maintenant s'appliquer à un environnement dans lequel des valeurs inverses ont pris le pas et dans lequel, de surcroît, se profilent en toile de fond de nombreuses incertitudes (liées notamment à l'inscription des finances publiques dans le marché financier ainsi qu'aux fluctuations économiques), de multiples changements qui imposent une extrême capacité d'adaptation, une souplesse et une rapidité d'action que la loi ne permet généralement pas. Ainsi dans ce cadre vient par exemple se poser avec toujours plus d'acuité la question des stratégies pluriannuelles de gestion ou encore de procédures de régulation efficaces.
Le droit comptable public n'est pas moins épargné par cet ensemble de contraintes d'adaptation, confronté qu'il est à la nécessité d'intégrer la logique gestionnaire et de devenir un outil essentiel de contrôle. Dans ce domaine encore, il conviendrait néanmoins d'associer à un tel souci les objectifs traditionnels de la comptabilité publique, en particulier celui de la régularité des opérations effectuées.
Au total, on est bien en présence aujourd'hui d'un système où viennent cohabiter nouveaux et anciens éléments sans qu'il soit toujours possible d'ailleurs d'affirmer que le nouveau serait forcément le meilleur garant du bien-être social ni que l'ancien demeurerait comme la dernière enclave protectrice de principes juridiques piliers d'une société idéale. Pour l'instant, c'est bien d'abord la coexistence de deux logiques que l'on doit constater dans ces évolutions du système financier public : une logique gestionnaire qui s'enracine dans une culture économique et une logique juridique qui s'enracine quant à elle dans une culture politique. Il n'en reste pas moins vrai que la question de fond pour l'avenir est celle de l'intégration souhaitable de ces deux logiques entre elles, une intégration de laquelle devrait dépendre en effet la continuation et le développement d'un État de droit en mesure de contrôler et d'évaluer les politiques qu'il entend mener.
Une telle direction ne peut sans risques se dérouler selon une sorte de démarche coutumière et en l'absence de tout projet d'ensemble préétabli. Elle requiert au contraire, si l'on veut échapper à un processus cumulatif de transformations, source à terme d'une transfiguration non maîtrisée du système financier public et partant, non gouvernable, non régulable, une réflexion sérieuse, nourrie de débats nombreux. La réflexion est d'autant plus indispensable que la représentation traditionnelle des finances publiques se trouve aujourd'hui quelque peu brouillée. Forgée au cours d'une longue période allant de la fin du XVIIIe jusqu'à la seconde partie du XXe, cette représentation s'est essentiellement construite on le sait à partir de la modernité politique à laquelle est venue s'adjoindre plus tard une conception providentielle de l'État. Or si la réalité ne correspond plus exactement aujourd'hui à ces éléments et réclame une autre manière de concevoir les finances publiques, elle n'exige pas forcément de rompre en ce domaine avec l'ambitieux projet des Lumières lequel, nolens volens, fait partie de notre tradition ou, si l'on préfère, de notre modernité.

Michel Bouvier

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