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Revue Française des Finances Publiques

L’Union européenne et les finances publiques nationales

RFFP n° 68 – 1999

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Editorial


ÉDITORIAL

Un quart de siècle
de révolution des finances publiques

L'Histoire a montré à plusieurs reprises que les finances publiques pouvaient jouer un rôle majeur dans le déclenchement des transformations en profondeur, voire même des révolutions qu'ont pu connaître les sociétés. C'est dans ces moments-là en effet qu'il apparaît de la manière la plus évidente qu' elles représentent non seulement un facteur essentiel de changement mais également une grille de lecture de première qualité de ces changements.
À cet égard, une observation attentive des évolutions qui sont celles, dans ce dernier quart de siècle, des systèmes financiers et de la culture financière, met en pleine lumière le mouvement de passage que l'on peut constater actuellement entre deux ordres : l'un quasi révolu, fondé sur une régulation par des États nationaux maîtres de leurs choix financiers, l'autre qui, bien qu'encore à l'état naissant, laisse deviner qu'il sera radicalement différent car fondé sur des espaces supranationaux intégrant des espaces territoriaux et fonctionnels à autonomie financière limitée, tel l'Union européenne. Selon cette logique l'État pourrait être conduit dans un premier temps à devenir une collectivité locale parmi d'autres, se voyant conférer une fonction de coordination, et il pourrait peut-être, à terme, s'effacer, par exemple au profit des régions.
Ce processus de transformation de l'État n'est pas récent et il peut rétrospectivement se lire dans les mutations qu'a connu le système financier public depuis plus de vingt ans. Des mutations qui, depuis la seconde moitié des années 1970, se sont développées d'une manière parfois spectaculaire un peu partout dans le monde ; on ne mentionnera ici que les caractéristiques les plus fortes de ce mouvement : une internationalisation et une décentralisation des réseaux financiers publics, l'adaptation au secteur public de méthodes de gestion et d'évaluation des résultats empruntées au management des entreprises, la généralisation de l'idée du nécessaire désengagement de l'État pour laisser plus d'espace au marché économique et financier. Cette période a également vu naître de nouveaux centres de décision privés et publics, locaux et internationaux, dont les pratiques, les règles et les cadres conceptuels sont devenus de plus en plus proches les uns des autres.
Dans le même temps, les politiques fiscales menées par les États sont devenues moins indépendantes, car fortement déterminées d'une part, par la compétition internationale et l'obsession de la localisation des entreprises, d'autre part, par l'idée-force lancée à la face du monde par Artur Laffer : " l'impôt tue l'impôt ". Ce mouvement s'est encore amplifié en Europe avec la recherche d'une harmonisation des fiscalités. Et, d'une manière générale, une tendance allant dans le sens d'une limitation des ressources fiscales des États (en évitant notamment d'accroître la charge fiscale des entreprises) s'est très nettement dessinée pendant cette période. De même les politiques budgétaires ont fait l'objet de transformations notables allant dans le sens d'une restriction du champ d'intervention du secteur public ; par exemple l'objectif de produire un budget en équilibre comptable conjugué à celui de limiter le recours à l'impôt et à l'emprunt, font partie de ce que l'on qualifie maintenant de règles de bonne conduite, ou encore de nouvelle discipline budgétaire ; on le sait, les États qui ont choisi de faire partie de la zone euro sont déjà bien engagés dans ce processus avec pour conséquence majeure que leur souveraineté quant aux décisions relatives aux finances publiques s'en trouve considérablement contrainte.
On peut certes retenir que la décentralisation a déjà constitué un moment fort dans la réforme de l'État en France. Mais, l'instauration de la monnaie unique et les dispositifs budgétaires que sont obligés de respecter les pays partie prenante sont très certainement porteuses, pour le futur, de bouleversements encore plus considérables tant apparaît déterminante la structure normative de l'Union européenne. Qu'on le veuille ou non, la décision politique s'y trouve reportée pour l'essentiel au niveau supranational et les choix des décideurs nationaux et locaux pourraient bien à terme se trouver limités à des aspects de technique juridique ou de gestion ; la tendance paraît particulièrement s'amorcer pour les collectivités locales avec l'approche intégrée des finances publiques des États telle qu'elle a été posée en principe depuis le traité de Maastricht ; ainsi, l'autonomie financière des collectivités locales pourrait-elle considérablement se réduire au profit d'une assimilation plus forte des finances locales à celles de l'État, notamment par une réduction du pouvoir fiscal local ; on sait que, d'ores et déjà, la subvention, modulable à son gré par l'État, se substitue à l'impôt (cf. le précédent numéro de la RFFP : " La taxe professionnelle, quel avenir ? ", n° 67) ; et, à l'extrême, il n'est pas exclu, si une telle logique se poursuivait, qu'il puisse être envisagé de supprimer les impôts locaux, sur la base du motif, très discutable, que ce qui compte en matière financière ce n'est pas tant l' autonomie de décision que les ressources dont on dispose quelle qu'en soit l'origine.
D'une manière générale, c'est bien tout un ensemble de valeurs qui semblent remises en cause et avec elles tout un corps de référence qui permettaient d'interpréter et de justifier les prises de décision. C'est bien la raison pour laquelle il est très difficile aujourd'hui de légitimer et définir certaines notions, comme par exemple celle de dépense publique ou encore celle d'impôt progressif. Les concepts se font confus du fait des brouillages qu'entraînent les confrontations et va-et-vient entre plusieurs conceptions des finances publiques : l'une qui garde un pied dans l'interventionnisme public classique tandis qu'une autre, au contraire, n'a en tête que l'efficacité de gestion et se tourne sans hésitation vers la généralisation du modèle marchand, sans compter une troisième, plus difficile à définir, qui se cherche, tâtonne, en s'essayant à concilier à la fois solidarité sociale, obligation de résultat et tradition démocratique.
En définitive, c'est certainement tout autant sur fond de mondialisation des échanges que d'effacement du politique à terme que se joue aujourd'hui l'avenir des finances publiques. Ce que nous voulons dire par là, c'est que la limitation de l'autonomie financière des institutions politiques traditionnelles, c'est-à-dire l'État et les collectivités locales, ne conduit pas mécaniquement à un transfert de ce pouvoir au profit des institutions européennes. Il ne faut pas perdre de vue en effet que les choix financiers au niveau européen sont pareillement encadrés par des règles budgétaires aussi strictes que celles que doivent respecter les États membres. En réalité, et de par l'existence de ces règles, c'est partout que se trouve limitée l'autonomie des décideurs politiques. Ainsi, l'élément très remarquable dans le schéma européen, dominé par ailleurs par 1'objectif fondamental du bon fonctionnement du système monétaire, c'est que, à quelque niveau que ce soit de ce schéma, les structures financières semblent prendre le pas sur la décision politique.
Cette évolution, qui se situe à contre courant de la logique qui s'est affirmée après la seconde guerre mondiale, n'en est toutefois qu'à ses débuts. C'est bien la raison pour laquelle, quoi qu'il en soit de son aboutissement pour le futur, on peut estimer que celui-ci dépend encore complètement des choix des décideurs politiques. Mais à cet égard les voies qui sont les leurs sont étroites ; soit ils peuvent s'engager dans une direction dans laquelle prédomine une approche technicienne des finances publiques et ils seront nécessairement conduits alors à n'être que des experts de la chose financière, à l'égard de ceux auxquels ils se trouveront confrontés ; soit ils peuvent s'efforcer de vouloir combiner approche politique et technique des finances publiques, comme dans une sorte de retour aux sources de la démocratie parlementaire, de la citoyenneté ; cette voie, qui est la seule à pouvoir prémunir contre le risque d'effacement du politique en matière de finances publiques, exige toutefois, nécessairement, une rénovation en profondeur de l'organisation du pouvoir financier au sein de l'État, de ses concepts, de ses procédures.
On trouvera bien d'autre matière à réflexion avec ce numéro de la Revue qui publie les actes du colloque organisé par Jacques Spindler à Nice sous l'égide de la SFFP. L'extrême diversité des sujets, la qualité très remarquable des contributions, donne en effet un panorama d'ensemble fort suggestif des effets de la construction européenne sur les finances publiques des États membres, tant du point de vue budgétaire que du point de vue fiscal. Que les organisateurs et les auteurs en soient ici vivement remerciés.

Michel Bouvier

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