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Revue Française des Finances Publiques

Le Conseil d’État, juge financier

RFFP n° 70 – 2000

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Editorial


ÉDITORIAL

Un premier semestre prometteur
pour des finances publiques citoyennes ?

Le premier semestre de l'année 2000 a été fertile en événements mettant au premier plan, et de façon parfois spectaculaire, les finances publiques. On n'en retiendra ici que deux, la question de la création d'une administration fiscale unique et celle de la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; elles représentent à notre sens deux signaux forts d'un même phénomène, celui d'une évolution vers une meilleure gestion et une plus grande transparence de l'argent public et finalement de ce que l'on pourrait qualifier de finances publiques citoyennes.
Chacun ayant sans doute en mémoire le mécontentement exprimé par les agents des administrations fiscales face au projet de réforme développé par le rapport Bert-Champsaur, on ne reviendra pas sur les causes et les conséquences de ce mouvement social sauf pour souligner qu'il s'est étendu au politique avec une vélocité stupéfiante et qu'il a eu pour conséquence non seulement le retrait, au moins provisoire, du projet mais également un remaniement ministériel. Il est peu probable toutefois que l'objectif d'origine, au demeurant plein de bon sens, soit définitivement abandonné ; même si son accomplissement à l'horizon 2003 n'est plus d'actualité tout indique que la logique de rationalisation qui le sous-tend va continuer à s'inscrire dans les esprits comme dans les structures. Ainsi, et par exemple, l'on se dirige aujourd'hui vers une harmonisation des systèmes informatiques de la DGI et de la DGCP, comme on pense aussi à l'accueil des contribuables avec l'installation, non pas de services fiscaux unifiés (SFU) mais d'interlocuteurs fiscaux unifiés (IFU). Il n'est finalement pas interdit de supposer que l'administration fiscale pourrait bien reprendre sa méthode de mutation habituelle, on veut dire celle qui consiste à réaliser des expérimentations avant de se lancer dans des changements d'ampleur. C'est ainsi que la DGI a procédé pour réaliser la fusion des services fiscaux de base à la fin des années 1960 ; c'est d'ailleurs de cette manière qu'elle pratique actuellement pour mettre en place des directions interrégionales conçues depuis plusieurs années déjà. Quoi qu'il en soit, la réforme de l'administration fiscale représente un chantier particulièrement significatif des transformations du système financier public ; on peut même y voir l'un des chantiers-phares d'une nouvelle gestion publique en devenir dont le succès - la qualité du service rendu au citoyen comme la satisfaction des agents dans l'exercice de leur métier - tient au moins autant à la façon de faire qu'à la pertinence de l'objectif que l'on se fixe.
Une autre " péripétie financière ", l'affaire de la " cagnotte ", a fait elle aussi la une des médias. On se souvient certainement encore des affirmations et contre-affirmations publiées ici ou là ainsi que la " visite " sur place, c'est-à-dire à Bercy, du rapporteur général des finances de l'Assemblée Nationale. Si les débats sur cette " cagnotte " ont souvent frisé le ridicule et montré que le manque de bon sens avait peu de limites, ils ont néanmoins permis de mettre clairement en lumière la question de la transparence des finances de l'État et les réponses insuffisantes apportées par l'ordonnance de 1959 en ce domaine comme en d'autres d'ailleurs. D'où les souhaits d'une réforme de ce texte exprimés d'abord par Laurent Fabius lorsqu'il était président de l'Assemblée Nationale puis par le Premier ministre qui a relancé le débat sur ce point le 16 mars sur une chaîne de télévision. On peut pressentir que si des personnalités politiques d'un tel poids expriment une pareille opinion c'est bien que le sujet, d'importance, est dorénavant pris très au sérieux.
Les difficultés suscitées par le texte ne sont pas négligeables. Le trait sans doute le plus marquant est que les dispositifs prévus par l'ordonnance parviennent très difficilement aujourd'hui à assumer des réalités nationales et internationales qui sont fort différentes de celles qui, à l'origine, ont présidé à son élaboration. L'ordonnance a été prise dans le contexte de la fin des années 1950 qui était dominée par une conception très centralisatrice et très interventionniste de l'État. Elle en porte incontestablement les marques, en reflétant les préoccupations et les illusions de la société d'après-guerre, alors qu'elle s'applique maintenant à un environnement dans lequel des valeurs souvent inverses ont pris le pas. Car ce n'est pas le milieu strictement financier et économique qui n'est plus le même, c'est aussi le regard porté par les citoyens sur les dépenses et les recettes publiques qui s'est également modifié. L'argent se faisant rare ils sont plus soucieux de la manière dont sont contrôlés les deniers publics et plus intéressés qu'autrefois par l'usage qui en est fait. Au fond, deux logiques se côtoient dans les attentes à ce sujet : une logique plutôt politique qui place au premier plan la transparence financière, la lisibilité des budgets et des comptes publics ; une logique plutôt économique préoccupée par la rationalisation, l'efficacité de la gestion de l'argent public. En vérité, une culture du contrôle et de la gestion des fonds publics a pénétré les esprits de façon plus ou moins diffuse et cela sans que les institutions n'aient encore pris en compte cette évolution.
Confrontée à cette double attente, l'ordonnance du 2 janvier 1959 n'apparaît pas parfaitement adaptée car elle porte l'empreinte de catégories de pensée qui étaient celles des années d'après-guerre. Surtout, des concepts et des définitions qui jusqu'alors semblaient aller de soi ont perdu leur sens dans un contexte qui s'est considérablement modifié ; autrement dit, ce qui depuis des décennies relevait de l'évidence, d'un sens partagé, est devenu tout à coup objet de débats sous le double effet d'une remise en cause voire d'un effondrement des cadres théoriques habituels ainsi que d'une transformation profonde du monde contemporain. Il en est ainsi par exemple de l'interventionnisme public qui, posé pendant des années comme une prémisse indiscutable relevant d'une sorte de sens commun, est maintenant devenu un sujet hautement controversé. Plus encore, on s'interroge même entre spécialistes sur la manière de définir ce qui est " argent public " ou sur ce qu'il convient de qualifier de " dépense publique ", ce qui laisse deviner à quel point sont brouillées les représentations traditionnelles. À cet égard, on pourrait presque dire que la plus grande confusion et la plus grande opacité sont monnaie courante dans l'espace financier public.
Dès lors, avoir pour objectif une plus grande transparence des finances publiques devrait s'entendre certes d'un souci de clarification en vue d'améliorer le contrôle parlementaire mais pas seulement ; car il est choquant que le citoyen, qui, on le perd souvent de vue, est toujours un contribuable (sauf a ne jamais rien consommer), ne soit pas mieux informé ainsi que formé sur les dispositifs institutionnels qui régissent l'utilisation de l'impôt.
En proposant de réfléchir à la pertinence de l'ordonnance de 1959, la classe politique, et plus précisément les députés dans un premier temps puis les sénateurs, les uns et les autres relayés ensuite par l'exécutif, ont pris semble-t-il la mesure du phénomène ; et c'est certainement là une chance qu'ils doivent saisir car elle est susceptible en effet d'aller à l'encontre du mouvement de désintérêt vis-à-vis du politique qui est si souvent dénoncé. On ajoutera que la démocratie exige aujourd'hui des finances publiques citoyennes dont le contrôle ne peut être exclusivement réservé à des experts. Il s'agit là d'une évolution fondamentale qui nécessite outre la recherche d'une parfaite transparence des comptes, une véritable éducation aux finances publiques un champ hélas trop souvent considéré comme secondaire au sein de notre système éducatif.

Michel Bouvier

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