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Revue Française des Finances Publiques

La communication financière des collectivités locales

RFFP n° 71 – 2000

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Editorial


ÉDITORIAL

La proposition de réforme de l'ordonnance
du 2 janvier 1959 : un enjeu politique majeur

La proposition de loi visant à réformer l'ordonnance du 2 janvier 1959 qu'a déposée en juillet dernier Didier Migaud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée Nationale, ne provoquera pas à coup sûr le fracas médiatique déclenché par la question du quinquennat ou bien la question corse. Or, l'affaire est pourtant d'importance. Il s'agit rien de moins que de réformer la gestion et le contrôle des finances de l'État. Les parlementaires qui vont en discuter à l'automne et qui veulent davantage peser sur les décisions en ce domaine ne se situent pas en rébellion par rapport au gouvernement. Déjà, on le soulignait dans un précédent éditorial (RFFP n° 70), le Premier ministre, Lionel Jospin, avait annoncé le 16 mars à la télévision, lors de son interview sur la fameuse " cagnotte ", qu'il souhaitait qu'une telle réforme soit entreprise, un vœu que l'actuel ministre des Finances, Laurent Fabius, avait, on s'en souvient, formulé quelques mois auparavant lorsqu'il était président de l'Assemblée Nationale. Mais l'annonce a certainement pu laisser perplexes voire indifférents nombre de citoyens, y compris les spécialistes qui y ont parfois vu une nouvelle apparition de ce qu'ils qualifient volontiers de " serpent de mer ". D'une manière générale, on peut constater que le grand public n'a pas prêté une grande attention à la volonté de réforme de cette ordonnance qui est pourtant fondamentale.
En effet, et bien que l'ordonnance du 2 janvier 1959, formalise, on le sait, l'essentiel du fonctionnement financier de l'État, sa portée politique, pourtant considérable, n'est pas toujours perçue à sa juste mesure, aussi bien par la classe politique que par les observateurs des phénomènes financiers publics. Ceux-ci, d'une manière générale, privilégient les aspects économiques par rapport aux dispositifs institutionnels.
Or, la proposition Migaud présente un intérêt qui n'est pas, à notre sens suffisamment souligné ; on veut dire qu'elle prend ses distances avec une conception instrumentaliste des finances publiques car, dans la poursuite d'une adaptation du droit budgétaire à son environnement, elle ne néglige aucune de ses caractéristiques en s'appuyant sur deux axes complémentaires dont l'intégration est essentielle pour l'avenir : l'un qui développe une logique politique, l'autre qui exprime une logique gestionnaire.
La logique politique se lit principalement à travers trois catégories de mesures qui, sans être spectaculaires, sont néanmoins significatives du souhait de conférer au Parlement une autorité plus affirmée en matière financière :
Ainsi sans aller jusqu'à remettre fondamentalement en cause les possibilités limitées qu'ont les parlementaires d'amender les projets de lois de finances, le texte mis au débat traduit cependant la volonté mesurée d'instaurer un meilleur encadrement du pouvoir exécutif par le pouvoir législatif. Il y est fait mention à plusieurs reprises de l'obligation de solliciter l'avis des commissions parlementaires pour prendre des décisions (notamment pour les décrets d'avance). Certes, il ne s'agit pas d'un renversement de situation et c'est bien le gouvernement qui garde la haute main sur les affaires budgétaires. Mais, des freins sont proposés qui permettraient d'associer le Parlement aux décisions ou, à tout le moins, de lui donner un droit de regard et d'expression dont il pourrait éventuellement se servir pour faire connaître avec plus de force et de légitimité ses éventuels désaccords et peser davantage sur les choix envisagés.
Il est également significatif que le texte insiste à plusieurs reprises sur la sincérité des prévisions et des comptes et qu'il propose d'institutionnaliser une certification des comptes de l'État par la Cour des comptes.
Enfin, la proposition Migaud est symbolique de la volonté d'intégrer de manière explicite le projet européen tout en restant sur le terrain d'une meilleure information du Parlement (il est demandé en effet que soient transmises à ce dernier les recommandations adressées à la France par le conseil de 1'UE ou encore le programme de stabilité).
La logique gestionnaire peut se lire quant à elle à travers un souci justifié de rationalisation et d'efficacité accrue.
Il s'agit par exemple de la programmation (vote de budgets par programmes) ainsi que de la pluriannualité et de la régulation budgétaire (qui ne serait plus laissée à la libre initiative de l'exécutif) ; autant de propositions qui révèlent le souhait d'une conception stratégique de l'action publique. Il s'agit également de la volonté de contrôler la gestion sur la base de l'évaluation des résultats figurant à la loi de règlement, en s'appuyant sur l'utilisation d'outils de gestion sophistiqués tels que des tableaux de financement, des rapports de performance etc. ; la proposition insiste par ailleurs sur la mise en place d'une comptabilité répondant aux critères du plan comptable général utilisé par les entreprises ainsi que sur l'enregistrement des opérations en fonction de l'exercice auquel elles se rattachent ou encore la prise en compte des opérations hors bilan. Enfin, il est souhaité que le projet de loi de finances soit accompagné d'une annexe présentant les dépenses et les recettes dans le cadre d'une section de fonctionnement et d'investissement. Autant de mesures qui au total s'inspirent largement des techniques en vigueur dans les entreprises mais dont la transposition à l'État, mérite d'être soigneusement étudiée, en particulier au moyen de procédures scientifiques exemptes de toutes formes de préjugés, et notamment à la lumière d'une évaluation des dispositifs budgétaires et comptables comparables déjà utilisés par les collectivités locales ou à l'étranger.
Sur le fond, il ne faudrait pas que la culture politique et financière nouvelle dont est porteuse cette proposition de loi voit son développement entravé par des difficultés techniques ou par un excès de complication, ce qui favoriserait immanquablement une opacité allant à l'encontre de l'objectif qu'elle poursuit et qui est d'allier efficacité de la gestion et meilleur contrôle de la part de la classe politique. Il serait dommageable pour la démocratie que la gestion publique évolue vers des pratiques rendant inaccessibles aux non spécialistes la compréhension et l'interprétation des politiques budgétaires ou la lecture correcte de leur mise en œuvre. Les techniques de contrôle de gestion auxquelles renvoie implicitement la proposition de loi sont en effet loin d'aller de soi et font d'ailleurs l'objet de débats d'experts. Et l'on peut alors deviner le découragement qui pourrait être celui du citoyen non spécialiste, vite amené à conclure à une inévitable tradition du secret et à la vanité de tous les discours sur la nécessité de rendre plus transparentes les finances publiques.

Michel Bouvier

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