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Revue Française des Finances Publiques

La souveraineté financière et fiscale : réalités et devenir ?

RFFP n° 80 – 2002

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Editorial

Chacun aura constaté que la « nouvelle décentralisation » représente une source d'interrogations voire d'inquiétudes sérieuses pour nombre d'élus, tout particulièrement, on l'aura noté, dans ses aspects financiers.

Il faut dire que la chose est en effet d'importance puisqu'il s'agit avec la révision de l'article 72 de la Constitution de donner un fondement financier au principe de libre administration des collectivités territoriales.

On peut admettre qu'un tel ancrage constitutionnel venant donner une base financière au principe ne laisse pas indifférent d'autant que jusqu'ici l'interprétation de l'article 72, sur ce registre, n'est jamais apparue complètement satisfaisante.

Ni la Constitution, ni le juge constitutionnel, n'ont jusqu'ici permis de trancher sur une question aussi fondamentale pour l'avenir de la décentralisation. C'est donc tout naturellement que s'est imposée l'idée qu'il revenait aux parlementaires d'y apporter une solution et ce au travers d'une révision de la Constitution. Ce qui sur le principe ne paraît pas contestable. La réponse relève bien du décideur politique dans la mesure où la question concerne l'organisation de la société, en l'espèce, le rôle et l'étendue que l'on souhaite donner d'une part à l'État, d'autre part aux collectivités territoriales.
Les craintes qui se sont exprimées peuvent se regrouper en deux grandes catégories : des craintes d'ordre politique relatives au risque d'un démembrement de l'État; des craintes d'ordre plus directement financier relatives au risque d'une explosion des impôts locaux liée à l'extension des compétences des régions.

On soulignera d'abord que l'argument selon lequel l'objectif de cette nouvelle décentralisation serait purement budgétaire dans le sens où elle viserait à faire supporter aux collectivités locales une partie des dépenses de l'État n'est pas absolument recevable dans le contexte contemporain. S'il pouvait être soutenu lors des premières lois de décentralisation en 1982-1983 - l'urgence était alors que l'État se désengage - il en va très différemment aujourd'hui. Il y a vingt ans, sans la crise financière de l'État, il n'y aurait certainement pas eu le mouvement de décentralisation qui s'est développé depuis, un peu partout dans le monde.

Aujourd'hui, le contexte est très largement différent. D'abord parce que la situation financière des collectivités locales est globalement saine mais aussi parce que depuis vingt ans, le système local s'est considérablement modifié. Sa nature n'est plus la même, son environnement s'est profondément modifié. En ce qui concerne son environnement interne il convient de souligner que s'est développée une professionnalisation de la gestion des collectivités locales qui permet une maîtrise et un contrôle des finances que l'on ne pouvait qu'espérer il y a vingt ans. On peut même avancer que nombre de collectivités territoriales sont devenues de véritables laboratoires d'idées en matière de gestion publique. Par ailleurs, d'un point de vue structurel, la carte communale s'est considérablement modifiée dans la période récente avec le succès rencontré par les groupements à fiscalité propre; c'est ainsi que des ensembles gérables, ayant la capacité de développer des stratégies, se substituent de plus en plus à l'atomisation que l'on a pu connaître. Il faut voir là autant de facteurs favorables au développement d'une logique de responsabilité s'appuyant sur une culture de résultat qui devrait, sous l'impulsion de la loi organique du Fr août 2001 relative aux lois de finances, irriguer l'ensemble du secteur public, local et national, dans les années à venir. Pour tous ces éléments, on doit considérer que le nouveau processus de décentralisation qui s'amorce ne constitue pas une simple réponse à une crise financière de l'État. 11 participe plus exactement d'une réforme financière de l'État, qui nécessite une réorganisation du secteur public dans son ensemble, de ses structures et de sa gestion. Certes, la cause demeure bien financière mais elle ne repose pas sur des objectifs identiques.

Autrement dit, et dans ce contexte, il ne s'agit pas d'opposer l'État aux collectivités locales mais plutôt adopter une conception intégratrice. Exclure l'État, ce serait menacer l'unité de la société, risquer l'éclatement et l'entrée dans un néo-Moyen Âge. Exclure les collectivités locales, ce serait le retour au centralisme et à la rigidité alors que la souplesse des institutions est plus que jamais nécessaire au sein d'un monde instable et fluctuant.
Il est de ce fait indispensable d'abord de ne pas se tromper d'époque pour procéder à des analyses, mais surtout de comprendre qu'il convient de placer un principe de responsabilité et d'évaluation de l'action au centre de tout projet nouveau de décentralisation.
À l'heure actuelle, c'est bien la question de la responsabilisation du système politique et administratif dans sa totalité qui est posée. Il s'agit de savoir si l'on entend ou non donner un véritable pouvoir de décision à des élus du terrain qui, depuis vingt ans, ont fait preuve d'un grand sens des responsabilités.

Le problème de fond qui reste à résoudre est d'organiser le pilotage d'un système aussi complexe et d'éviter un développement incontrôlé de celui-ci. Du point de vue des finances publiques, il apparaît notamment indispensable de mettre en place des organes paritaires ayant pour,fonction de réguler par la concertation les évolutions des ressources et des dépenses publiques à tous les niveaux.
Une telle voie, si elle était prise, serait significative d'une volonté politique de gouverner autrement, c'est-à-dire de s'affronter délibérément à la question de la maîtrise du développement de sociétés complexes.

Michel Bouvier

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