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Revue Française des Finances Publiques

Mettre en Oeuvre la loi organique relative aux lois de finances

RFFP n° 82 – 2003

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Editorial

La nouvelle gestion publique qu'entend impulser la LOLF, comme d'ailleurs la décentralisation, doivent être comprises, à notre sens, dans la perspective d'une gouvernance systémique de l'État dont elles constituent certainement les pièces maîtresses. On doit y voir l'ossature dynamique autour de laquelle devrait se reconstruire dans les prochaines années une manière nouvelle de gouverner, adaptée à un contexte aléatoire, imprévisible, complexe, et comportant de multiples acteurs nationaux et internationaux. Ces deux grandes réformes ont en effet pour même caractéristique d'être porteuses d'une réforme de l'État tendant vers une plus grande efficacité de gestion. Cet objectif implique une refonte du processus de décision qui, progressivement, devrait conduire vers une reconstruction de nos institutions politiques et administratives.
Au regard du chantier qui s'ouvre avec la mise en oeuvre de la LOLF, quels grands aspects doit-on garder à l'esprit?
• La LOLF constitue le fondement d'une nouvelle configuration du système administratif et politique
Un examen attentif de la LOLF permet de voir que celle-ci va bien audelà de la seule gestion rationnelle des finances de l'État, et qu'elle s'inscrit en effet dans une refonte globale de nos institutions.
C'est bien pourquoi on ne saurait limiter cette réforme à son seul contenu managérial de la gestion publique. Il est indispensable également de prendre en considération les effets qu'elle est susceptible d'induire en chaîne sur les acteurs et les structures, et plus globalement sur la réorganisation de leurs rapports.
Considérée sous cet angle, la mise en oeuvre de la LOLF implique dé s'intéresser d'une part aux conséquences systémiques qu'elle est susceptible d'engendrer, d'autre part à la manière d'organiser le processus dé régulation dont elle est porteuse au travers d'une conception stratégique, responsabilisante, programmée et évaluative de l'action publique.
Ainsi sur le fond, la question essentielle à laquelle la réforme devrait apporter une réponse n'est pas étroitement financière. Elle porte en réalité sur la régulation et la mise en cohérence de l'ensemble très diversifié que forment les pouvoirs financiers publics; une diversification qui n'est que le reflet de la diversité de l'État et de ses composantes, et qui par conséquent devrait à terme donner nais
sance à une nouvelle figure du politique.
• La mise en oeuvre de la LOLF implique d'accorder une attention particulière au processus de mise en cohérence et de maîtrise des pouvoirs financiers.

Un des enjeux essentiels de la LOLF est de parvenir à réguler un jeu complexe de pouvoirs. Le budget constitue en effet l'expression et la résultante de la confrontation d'intérêts très divers. De multiples acteurs sont en présence, qui interviennent directement ou indirectement dans le processus financier public
- directement c'est-à-dire, dans le cadre de l'élaboration et de l'adoption de la loi de finances, gouvernement, parlementaires, experts du MINEFI, mais aussi tout au long de l'exécution, gestionnaires des différents ministères, ou encore tous ceux qui sont chargés de la contrôler, comme les magistrats de la Cour des comptes, les fonctionnaires des corps administratifs de contrôle;
- mais les acteurs indirects ne sont pas moins nombreux dès lors qu'en arrière plan les citoyens-contribuables, les collectivités locales, les entreprises, les banques et plus largement toutes les institutions nationales ou internationales dont les intérêts dépendent peu ou prou des décisions financières inscrites dans le budget de l'État, peuvent tenter de peser sur les décisions prises.
Un tel jeu d'acteurs rend particulièrement nécessaire une communication financière efficace, à peine de déséquilibrer un système de pouvoirs qui est fondé en grande partie sur l'accès aux informations. De plus, au sein d'un tel ensemble, les indicateurs de performance utilisés doivent être cohérents et refléter les attentes de tous ceux qui sont concernés à un titre ou à un autre. Car au-delà de la question du coût de gestion, se pose celle autrement plus difficile de la satisfaction d'une extrême variété de partenaires.
Ainsi, au-delà du citoyen, l'État doit rendre des comptes à tous ceux qui participent par des moyens et des canaux très divers à la décision ou qui en dépendent.
• À l'instar de ce que font nombre d'entreprises implantées un peu partout sur la planète, la mise en oeuvre de la LOLF ne peut pas non plus ignorer la dimension culturelle.
Cette réforme représente en effet une véritable révolution culturelle, certes pour la société française dans son ensemble, mais plus particulièrement pour ceux qui ont à la mettre en oeuvre, c'est-à-dire les fonctionnaires de l'État. Or une telle transformation des manières de faire comme des valeurs ne peut être réalisée sans que certaines précautions ne soient prises, ni sans que l'on se préoccupe de la nature des changements susceptibles d'intervenir.
Il ne s'agit pas autrement dit de se limiter à élaborer des critères de performances. Il convient aussi de faire cas de ressorts qui ont à faire avec les mentalités, les traditions, les valeurs, mais aussi la mémoire des corps de fonctionnaires concernés.
La mise en oeuvre de la LOLF doit donc tenir compte de la réalité administrative interne, celle du MINER et celle des autres ministères. C'est seulement en partant de cette réalité et en prenant appui sur elle qu'il sera envisageable de faire intégrer le changement, faire accepter la culture de gestion véhiculée par

la LOLF, en d'autres termes faire émerger un nouveau sens commun.
• S'il est certainement indispensable d'instituer des dispositifs permettant de récompenser les gestionnaires les plus performants, il faut tout autant veiller aux conséquences négatives qui peuvent en résulter.
L'utilisation d'indicateurs de performance, l'évaluation de la réalisation des objectifs, l'esprit de compétition qui peut apparaître, les gratifications instituées, la variabilité des rémunérations, sont sans doute des éléments nécessaires sans qu'ils doivent aboutir à ce que la motivation se réduise à un intérêt individuel faisant oublier tout autre dimension de la fonction occupée au sein de l'administration.
En d'autres termes, il ne faudrait pas que par excès d'individualisme ou de

calcul rationnel de l'intérêt personnel, les habitudes de travail collectif se perdent

ou bien que s'estompent les valeurs de solidarité et de réalisation de l'intérêt
général.

• La bonne gouvernance d'un système complexe, si elle implique la mise en place d'organes de contrôle externe, privilégie toujours, comme mode de régulation, l'internalisation des valeurs du système par les acteurs.
C'est la raison pour laquelle, au fur et à mesure que les agents auront intégré la nouvelle culture de gestion dont est porteuse la LOLF, les règles et les contrôles externes devraient être assouplis et allégés, et qu'il devrait être laissé un cours plus libre à la capacité de jugement des gestionnaires.
La normalisation, l'encadrement trop précis de l'action représentent un danger du fait qu'il n'existe aucun modèle pouvant s'appliquer efficacement à l'infinité de situations pouvant se présenter au gestionnaire.
Il convient donc d'éviter que le contrôle prenne le pas sur la créativité; la volonté de tout contrôler est source de stérilisation de l'action.
-Il importe enfin qu'un lien soit établi entre la LOLF et la réforme relative à la libre administration des collectivités locales, et ce dans la mesure où ces deux réformes reposent sur des fondements identiques tels que l'autonomie et la responsabilisation des acteurs publics. Ce ne peut être que par l'association des deux démarches entreprises, l'une pour l'État, l'autre pour les collectivités locales, que pourra se réaliser une réforme en profondeur des institutions publiques.

Un tel lien devrait à terme conduire à instituer des organes de régulation et de coordination de l'évolution des finances publiques locales et nationales réunissant les acteurs concernés; il pourrait s'agir, selon une logique systémique, d'institutions paritaires de contrôle, destinées à faire en sorte qu'un développement harmonieux et maîtrisé puisse être réalisé. En effet, outre la logique de responsabilisation dont sont porteuses ces deux réformes, c'est bien dans les deux cas un objectif de réduction des dépenses publiques qui est visé. Or s'en tenir à un « laissez faire », sans préoccupation de coordination, ne conduirait, en tout cas pour quelque temps, qu'à une augmentation des charges publiques qui pourrait bien se révéler sans précédent. Ainsi, bien que la décentralisation ait entre autres pour objectif de permettre de réduire les dépenses de l'État, on peut s'attendre à ce que celles-ci continuent d'augmenter, à moins qu'un dispositif permettant de réguler l'évolution d'ensemble des dépenses publiques soit mis en place

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