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Revue Française des Finances Publiques

Le contrôle externe des chambres régionales des comptes : actualité et perspectives

RFFP n° 85 – 2004

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Editorial

Repenser et reconstruire les finances publiques de demain

On ne peut que le constater, on assiste aujourd'hui à une mutation d'ampleur de l'organisation des systèmes financiers publics et cette mutation se développe dans le monde, comme une onde de choc qui s'étend progressivement. Tous les pays sont confrontés, en effet, à la réforme de leurs finances publiques et, par effet systémique, ces réformes rétroagissent, se répercutent de pays à pays si bien que l'on peut constater un rapprochement progressif des dispositifs.

Mais plus encore, et sur la base de cette refonte des institutions financières l'on assiste en réalité à une réforme en profondeur, voire même à une véritable révolution de l’État. C'est pourquoi, contrairement à ce que l'on estime parfois, on est très loin de simples aménagements techniques. Car c'est bien une forme tout à fait nouvelle de gouvernance, prenant modèle sur celle de l'entreprise, qui se dessine pour les prochaines années.
Vis-à-vis d'un tel processus, la question qui se pose est de savoir si nous maîtrisons les changements qui s'opèrent tant d'un point de vue concret que théorique.

En effet, dans le champ des finances publiques, peut-être plus que dans d'autres, on a affaire à des processus particulièrement enchevêtrés, au sein desquels interagissent une très grande variété de facteurs, tant au plan national qu'international. Autrement dit, on est en face d'un ensemble complexe. Or, s'il s'avérait que les évolutions conjoncturelles et structurelles des finances publiques échappaient totalement aux décideurs politiques, se poserait alors certes la question de la qualité des institutions financières, mais plus encore celle des institutions politiques. Dans la mesure où c'est à l'argent public que l'on a affaire, c'est-à-dire l'argent du contribuable, l'on ne peut, sans risquer de changer la nature de nos régimes politiques, accepter que le processus de décision afférent aux affaires financières publiques ne soit pas sous total contrôle.

Or déjà, ce processus de décision financière n'est pas complètement sous contrôle ; il est par exemple déterminé par des variables qui sont aléatoires, telles que la croissance économique, ou la réactivité immédiate des corporatismes aux mesures prises ou simplement annoncées, tout cela bien entendu avec en toile de fond une société internationale en plein bouleversement.

Par conséquent, il est urgent et crucial de réfléchir à une doctrine de la gouvernance budgétaire et une stratégie financière pour les dix ou vingt ans à venir. Il y va, d'un point de vue économique comme d'un point de vue politique, de la qualité de vie des générations futures.
C'est donc une immense responsabilité qui est la nôtre. Et c'est la raison pour laquelle il nous semble indispensable de repenser et de reconstruire les finances publiques de demain.


- REPENSER LES FINANCES PUBLIQUES

On peut tout d'abord se demander s'il ne manque pas une pensée des finances publiques. En effet, si l'on y réfléchit bien, et sauf bien entendu à épouser tel ou tel préjugé, ou idéologie rassurante, depuis environ un quart de siècle, et à la différence des années qui ont immédiatement précédé, les concepts sont devenus brouillés, les mots n'ont pas toujours le même sens pour les uns et pour les autres, et il n'est aucune certitude en ce qui concerne les grandes questions qui ont trait aux finances publiques. Comme il n'est d'ailleurs aucune recette qui ait absolument fait ses preuves.

Certes, il existe des réponses à foison qui sont économiques, juridiques, politiques, gestionnaires etc.. nais aucune réflexion d'ampleur, on veut dire de fond, embrassant l'ensemble des composantes qui sont en jeu avec pour objectif de dégager un projet, un sens pour les finances publiques de demain.

C'est par conséquent du côté d'un travail scientifique original, faisant appel aux disciplines citées et à d'autres, vers lequel il convient de se tourner pour comprendre, réfléchir et proposer des réformes dans le champ qui est le nôtre.

On veut dire par là qu'il apparaît indispensable que prenne forme une science, une discipline à part entière des finances publiques.

La matière est en effet par trop délaissée, l'effectif des universitaires spécialisés en ce domaine est squelettique si on le compare à d'autres disciplines, les thèses sont peu nombreuses, et cela très largement parce qu'il n'existe pas un corpus identifiable auquel se rattacher : les finances publiques ne sont pas autonomes, elles n'ont pas de vraie « maison «, elles sont « nomades » ; elles ne sont ni seulement du droit, ni seulement de l'économie ou de la gestion ; elles sont partout, et finalement mille part, sorte de discipline « fantôme ».

Or, si l'on admet que la matière est essentielle pour l'avenir de nos institutions, on est dès lors conduit à admettre que la recherche et la formation en ce domaine sont fondamentales et que par conséquent il est indispensable d'encourager à la création d'une science des finances publiques autonome, offrant ainsi des perspectives de carrière claires aux étudiants, aux chercheurs, aux enseignants ou aux praticiens, en sachant bien que sans cela l'errance se perpétuera et les bonnes volontés se décourageront.
Une telle voie supposerait bien entendu une reconnaissance officielle comme discipline à part entière au sein des structures universitaires et de recherches.

-RECONSTRUIRE LES SYSTÈMES FINANCIERS PUBLICS

Reconstruire les systèmes financiers publics représente un chantier d'ampleur et de longue haleine qui soulève de multiples enjeux. Parmi ces enjeux, on peut en dégager deux qui paraissent fondamentaux : le premier a trait à la dimension internationale des finances publiques, le second à leur dimension humaine.

• La reconstruction d'un système de finances publiques doit prendre en compte que celles-ci sont devenues un fait mondial et que par conséquent leur réforme ne peut pas procéder d'un simple angle de vue national qui considérerait par exemple qu'il suffit d'organiser rationnellement la gestion publique pour que la santé financière soit rendue possible.
Une telle approche ne peut être vouée qu'à l'échec dans la mesure où les acteurs en charge des affaires financières publiques sont aux prises en réalité avec un système interactif international qui limite et complexifie considérablement leur pouvoir de décision.
Dans la réalité, en effet, les finances publiques sont devenues un fait planétaire qui engage la responsabilité des décideurs internationaux (territoriaux ou fonctionnels) tout autant que celle des décideurs nationaux ou locaux. Et cette situation engendre deux types de conséquences qu'il faut bien mesurer au regard de la reconstruction des systèmes financiers publics : une harmonisation nécessaire des pratiques de la gestion publique et une coordination des souverainetés financières.
En ce qui concerne l'harmonisation nécessaire des pratiques de la gestion publique, il convient en effet d'avoir à l'esprit que le système international est un système à risque au sein duquel les politiques financières publiques de l'ensemble des acteurs demeurent encore largement incontrôlées. On a affaire à une structuration informelle, voire désordonnée, du pouvoir de décider dans le domaine des finances publiques ainsi qu'à un manque de cohérence des politiques nationales entre elles.

Pour y remédier, deux directions peuvent être utilement prises
- d'une part, poursuivre dans la voie d'une restructuration et d'une harmonisation de la gestion des finances publiques internationales, nationales et locales sur la base de pôles régionaux regroupant les États d'une même aire géographique ;
- d'autre part, faire en sorte que les États, à l'échelle planétaire, utilisent un langage financier commun, des règles financières partagées, un minimum de standards de gestion.

En ce qui concerne la coordination souhaitable des souverainetés financières, les terrains de cette coordination concernent tout autant les politiques budgétaires internes des États que la production de normes financières.

Les politiques budgétaires risquent de plus en plus d'échapper à la souveraineté absolue des États dans la mesure où, comme on l'a dit, on se situe dans un système interactif qui pèse lourdement sur les décisions.

Il y a là un premier élément qui exige de reconsidérer la réalité présente et future de la souveraineté financière. Celle-ci ne peut plus se concevoir dans le seul cadre national elle ne peut être que relative pour chaque acteur. Elle est finalement le produit d'une logique de réseau qu'il convient d'organiser.

Par ailleurs et toujours dans le même ordre d'idée, il est également important d'observer que les normes financières sont de plus en plus produites par des institutions internationales indépendantes. Cette évolution ne laisse certes apparaître aucun changement directement visible en ce qui concerne la prise de décision ; la façade ne change pas, les Parlements demeurent désignés par les constitutions comme le centre souverain du processus. Mais sur le fond, c'est au travers d'un réseau international d'experts que se forme la norme. Et ce réseau, il convient donc de l'organiser si l'on souhaite qu'il reste sous contrôle.
Il s'agit en d'autres termes de parvenir à structurer une souveraineté financière fonctionnelle et territoriale par l'intégration des acteurs internationaux au sein d'un système de pouvoirs.

• Quant au deuxième enjeu, la dimension humaine, il ne faut pas oublier que les finances publiques sont un fait de l'homme (parlant de l'impôt, le doyen Georges Vedel le qualifiait de « chose de l'homme »), on veut dire par là qu'elles sont un fait culturel et plus encore un fait politique.
En effet, les systèmes financiers publics s'inscrivent toujours dans une culture particulière ; ainsi, la réussite d'une réforme aussi importante que celle des finances publiques, qui suppose par ailleurs un profond changement des mentalités, exige qu'elle soit acceptée et coproduite par ceux qui sont concernés, sinon ces derniers ne prendront pas le risque de changer et choisiront la sécurité ou la fuite (par exemple, une mise à la retraite anticipée).
En d'autres termes, la condition pour réformer les finances publiques passe par l'adhésion des acteurs à une culture nouvelle pour eux ; et ici il s'agit d'une culture d'entreprise qui rompt profondément avec les valeurs traditionnelles de la fonction publique.

Une telle voie suppose donc de parvenir à dégager un sens commun. La réforme doit être le résultat du sens que nous parvenons à un moment à partager à son sujet, elle doit, par conséquent, être une production humaine, elle ne peut se résumer à un modèle universel oublieux des particularismes culturels.

Mais les finances publiques sont aussi un fait de l'homme en étant un fait politique majeur. Et, de ce point de vue, il est fondamental de faire en sorte qu'elles n'échappent pas à la décision et à l'appréciation des politiques.

La responsabilité des décideurs politiques est en effet essentielle, surtout dans une période de grande transformation des institutions comme c'est le cas aujourd'hui ; leurs choix ou leurs non choix vont peser très lourd et pour des années. Leurs décisions ne sont pas conjoncturelles, elles sont structurelles, elles ne sont pas seulement techniques mais bien d'abord politiques.

Raison de plus pour s'engager dans une réflexion de fond au-delà de toute forme de préjugé.
De ce point de vue, une nouvelle alliance de l'expert et du politique est certainement à inventer car il s'agit fondamentalement d'intégrer le technique et le politique.
À titre d'exemple, on indiquera sommairement quatre terrains pour lesquels cette intégration paraît fondamentale.

Tout d'abord, il convient de revenir à l'idée simple que le budget est un acte primordialement politique et que ce n'est pas tant la taille des budgets qui compte que leur efficacité.
Le budget suppose en effet des choix qui sont toujours des choix de société et qui ne peuvent se faire que dans le souci d'une satisfaction et d'une intégration de tous les acteurs concernés, publics et privés.
Or, on sait déjà que les dépenses de santé et de retraites iront croissant, que celles relatives à l'éducation et à la recherche sont des dépenses d'avenir et que la sécurité est une préoccupation qui devrait durer ; pour le reste des dépenses, il faudra faire des choix douloureux et cruciaux, qui seront un impératif ' pour tous les pays dans le monde.

Mais il convient également, et c'est essentiel, d'intégrer logique de gestion et logique politique.
Il existe actuellement une confrontation entre deux logiques dont la nature est diamétralement différente

• d'un côté, une logique politique ancienne, qui procède de la tradition démocratique et qui privilégie dans l'organisation et le fonctionnement du pouvoir financier la capacité politique, celle des élus ;
• de l'autre, une logique de gestion, récente qui répond à des impératifs économiques et qui privilégie quant à elle la capacité d'expertise technique.

Il en résulte un enjeu fondamental qui est celui de parvenir à intégrer ces deux logiques.

Dans le même ordre d'idée, restituer leur dimension politique aux finances publiques suppose par ailleurs une intégration du droit public et de la gestion publique.
En effet, il est parfois avancé que le droit public serait un frein à la modernisation de la gestion de l'État.

Or, tant au plan international que national, on ne peut faire primer la réalité économique et gestionnaire sur le droit sans risquer l'insécurité des rapports et la sortie de notre tradition démocratique. Les finances publiques ne peuvent pas être une zone de non droit.
Il ne s'agit ni de sombrer dans le juridisme, ni d'opposer le gestionnaire au juriste, ni davantage de privilégier l'un ou l'autre, mais, là encore d'intégrer le processus de régulation, de décision comme d'exécution et de gestion, dans un contrôle interne en continu qui n'exclut pas nécessairement un contrôle externe et indépendant de la régularité des opérations.
Enfin, il nous semble que reformuler le processus de décision financière est au cœur de la question fondamentale qui a trait à la mise en cohérence du système financier public : cette cohérence des acteurs, des structures, de la gestion, des normes juridiques, des niveaux d'interventions etc.. est en effet absolument nécessaire et elle dépend de la structuration du processus de décision.

C'est bien pourquoi, sur le fond et dans le contexte actuel, la réponse à donner n'est pas uniquement et directement financière, elle porte prioritairement sur la régulation et la mise en cohérence de l'ensemble très diversifié que forment les finances publiques.

Dans ce cadre, l'enjeu essentiel est de parvenir à instituer un contrôle systémique, véritable clef pour la reconstruction d'un ordre politique et financier (cf.. nos précédents éditoriaux).
Un tel type d'organisation implique notamment des lieux appropriés de contrôle.
Ces derniers pourraient notamment prendre la forme d'institutions financières paritaires dont la fonction serait de coordonner, voire même négocier, les politiques financières, par exemple un conseil État/collectivités locales/ Sécurité sociale.

Un tel dispositif pourrait s'accompagner utilement de la mise en oeuvre de plans glissants, sortes de pactes financiers ayant pour fonction de réguler, d'harmoniser aux différents niveaux d'administration les évolutions des ressources et des dépenses publiques.

Au total, et on le sent bien depuis que nous sommes engagés avec la LOLF, comme d'ailleurs avec l'acte II de la décentralisation, dans la réforme de nos institutions financières, les défis posés par la question de la nouvelle gouvernance budgétaire ne sont pas minces.

Or pourtant, nous sommes, en France comme ailleurs, condamnés à réussir cette réforme à peine de voir notre État s'écrouler sur lui-même.

Michel BOUVIER

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