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Revue Française des Finances Publiques

Les nouveaux instruments financiers et de gestion des collectivités territoriales

RFFP n° 95 – 2006

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Editorial

Editorial
Les collectivités locales : initiatrices et partenaires d’une nouvelle gouvernance financière publique


Il faut s’en souvenir : c’est dès la fin des années 1970 (1), à la faveur de la crise financière de l’Etat, qu’une culture de la gestion financière et de la responsabilisation a commencé à se développer au sein du secteur local. Une réalité s’est alors peu à peu imposée, celle qu’il fallait désormais gérer des contraintes, répartir des économies plutôt que partager des richesses, et plus généralement qu’il convenait donc de se tourner vers le principe de subsidiarité et d’administrer plus rationnellement le secteur public. S’est amorcée ainsi une logique de fond tendant à rapprocher le fonctionnement des institutions publiques, – en premier lieu des institutions locales – de celui des entreprises privées (2) tandis que très vite, la préoccupation d’une plus grande rapidité dans l’action, d’une meilleure efficacité, d’une gestion plus rigoureuse de l’argent public, allait s’imposer aux décideurs politiques et administratifs. C’est à la faveur de tous ces éléments que la maîtrise de la gestion financière en est venue à prendre la forme d’un véritable projet s’identifiant à celui de la modernisation du secteur public et, plus largement, de l’Etat.

C’est aussi dans ce même contexte que nombre de collectivités locales, dès les lois de décentralisation de 1982/1983 consacrant leur responsabilisation, en sont venues à adopter des méthodes empruntées au management privé et que, dans le même temps, le droit public financier a pu être ressenti par elles comme un frein à la dynamique gestionnaire – (ce même sentiment s’exprimant aujourd’hui à l’égard de la nouvelle gestion de l’Etat mise en oeuvre avec la LOLF) –. Au cours des années 1983-1984, c’est même un véritable engouement des collectivités locales pour les instruments privés de la gestion financière que l’on a pu constater, ces dernières se tournant résolument vers l’entreprise à la recherche de modèles de gestion rationnelle. Cet engouement, vite qualifié de « nouvelle gestion publique » (3), n’a fait que s’amplifier par la suite, au fur et à mesure que les collectivités territoriales ont accru leur champ d’action et que l’idée s’est imposée parallèlement de la nécessité d’un contrôle efficace de la gestion financière locale au sein d’un système devenu complexe et source de risques.

On aurait pu penser sans grande hésitation que l’issue de cette évolution et de cette confrontation ne faisait aucun doute et que la tradition juridique laisserait plus ou moins rapidement la place à la modernité gestionnaire. En réalité, et comme cela s’est déjà produit à plusieurs reprises dans le passé, le droit public financier a su opérer un processus d’intégration progressive des dispositifs de gestion utilisés, ce qui a eu en même temps pour effet de mettre en évidence son importance et plus généralement celle des institutions dans le pilotage du changement, mais ce qui a eu pour effet également de l’inscrire dans une dynamique le conduisant à se transformer et à s’adapter.

L’intégration de la culture juridique et de la culture de gestion dans le cadre de l’administration des institutions locales est à cet égard parfaitement exemplaire d’une modernisation réussie des méthodes de gestion utilisées. Les collectivités locales constituent à ce titre un véritable laboratoire de recherches (4), ainsi que, sans conteste, un lieu d’innovation financière. Il est à observer à cet égard que cette logique normative et gestionnaire, générée par la transformation des modes et instruments financiers et de gestion des collectivités locales, est elle-meˆme devenue génitrice et particulièrement structurante d’une évolution plus générale vers une nouvelle gouvernance financière publique, qui se déploie désormais au sein de l’Etat. En revanche, il serait à souhaiter qu’une telle logique qui a nourri l’autonomie de gestion dont disposent aujourd’hui les collectivités locales, puisse enfin concerner la fiscalité locale, jusque-là hors de son champ, et soit sous-jacente à une réforme de cette fiscalité sur le fondement de la légitimité de l’autonomie fiscale locale. On ajoutera qu’il ne suffit pas de proposer de nouveaux impôts locaux ou de modifier ceux qui existent déjà pour procéder une réforme de la fiscalité locale qui ne saurait par ailleurs se satisfaire de seuls ajustements techniques.

Parmi les problèmes à résoudre sur ce point, l’attention est particulièrement appelée dans le contexte actuel sur l’urgence qu’il y a en matière de prélèvements obligatoires d’assurer une cohérence entre les décisions fiscales prises à des niveaux institutionnels très différents, l’Etat, les collectivités locales, les organismes de sécurité sociale. Il apparaît de plus en plus indispensable en effet qu’une coordination soit instituée entre ces différents décideurs pour que le système global des prélèvements obligatoires soit non seulement piloté mais qu’il soit aussi globalement cohérent. C’est là une condition essentielle pour que la diversité et la complexité du système n’évoluent pas vers le désordre, le chaos et l’implosion.

On peut estimer qu’un nouveau processus de décision et de gestion a été amorcé dans ce sens avec la création de la Conférence nationale des finances publiques (CNFP). On peut certes voir en celle-ci un dispositif visant à limiter l’autonomie financière des collectivités locales en vue de l’objectif d’une maîtrise d’ensemble des dépenses publiques. Toutefois il convient plutôt, à notre sens, de considérer le dispositif sous un autre angle, celui d’une réforme indispensable – encore en gestation –, de nos procédures de décision et de gestion. La CNFP illustre de ce point de vue une nouvelle approche, notamment que l’une des fonctions essentielles de l’État doit consister à proposer et développer des stratégies dans le cadre de relations partenariales avec les collectivités locales ainsi qu’avec tous les autres acteurs publics.

Toutefois la CNFP ne concerne jusqu’ici que les dépenses, sa compétence ne s’étendant pas aux ressources, notamment aux impôts. Il n’existe par conséquent aucun organe de régulation de la fiscalité. Or si l’on souhaite inscrire la CNFP dans une logique cohérente de pilotage des finances publiques au sein d’un milieu complexe, dynamique et en constante évolution, le volet fiscal doit nécessairement être pris en compte.
S’inscrire dans cette logique serait véritablement prendre la direction d’une culture institutionnelle et de gestion nouvelle, basculer dans une autre façon de penser le changement et de pratiquer la politique et la gestion publique. Ce processus de changement a été amorcé au sein du secteur local depuis environ une trentaine d’années. Il a atteint maintenant un seuil critique en s’étendant aux autres composantes des finances publiques.

Michel BOUVIER



« L’État, les collectivités locales et les organismes de Sécurité sociale ont tous trois pour mission de rendre aux Français des services... Les trois familles de fonctions collectives ont pour trait commun d’être financées par l’argent public, par des prélèvements obligatoires, impôts, cotisations, opérés sur la richesse nationale.
Or, on ne peut répartir et redistribuer que ce qui a été produit.
La situation financière de chacune des trois fonctions collectives est donc obligatoirement liée à celle des deux autres et au prélèvement total demandé à la nation - contribuable ».
Rapport Vivre ensemble (rapport de la commission de développement des responsabilités locales),
La Documentation française, 1976.


(1) On rappellera la globalisation des prêts pour les communes de plus de 10 000 h en 1976, la DGF en 1979, le vote des taux en 1980 ; pour plus de précisions, cf. M. BOUVIER,
« L’âge de la nouvelle gouvernance financière publique et la responsabilisation des acteurs publics : un autre contrat social et un autre Etat », in RFFP n92-2005.
(2) Cf. RFFP n13-1986, « Finances communales et décentralisation ».
(3) « New public management » pour les pays anglo-saxons.
(4) L’Etat fait maintenant l’objet d’une évolution similaire avec la réforme budgétaire mise en oeuvre depuis le 1er janvier 2006 (loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances) ; cf. Michel BOUVIER, « La LOLF du 1er août 2001 », in AJDA du 20 octobre
2001, v. aussi André BARILARI et Michel BOUVIER, La nouvelle gouvernance financière de l’Etat, LGDJ, 2004 ; cf. également RFFP nos 76-2001 et 82-2003 ainsi que 86 et 87-2004, 91 et 92-2005, 93 et 94-2006.

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