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Eric Portal, Michel Bouvier, Edward ArkwrightEric PortalL'assistanceMichel Bouvier1ère table rondeEdmond HervéAdriano Di PietroBenoit BayenetLaurence Tartour2eme table rondeBeata Furmanek KoselksaDavid CapitantDiego Marin-BarnuevoMarie-Christine Steckel3ème table rondeVincent BerjotCharles GueneMarie-Christine EsclassanPierre SorbetsThomas Rougier4ème table rondeJean-Yves BertucciJean-François LemmetLaurent Maziere

Compte-rendu : Autonomie financière des collectivités locales en Europe

Retrouvez ici le compte-rendu du colloque "Autonomie financière des collectivités locales en Europe", organisé à Paris le 27 juin 2012 par FONDAFIP et l'AFIGESE.

Le 27/06/2012

Le colloque a débuté par les traditionnelles allocutions d’ouverture. Pour Edward ARKWRIGHT, Directeur du pilotage stratégique, du développement durable et des études du Groupe Caisse des dépôts et consignations, l'autonomie financière des collectivités territoriales est un sujet brûlant d'actualité. Nous sommes face à une tension intenable entre le mouvement d'autonomie croissante et la nécessité de consolidation des finances publiques. Positionnée au cœur de la « transformation globale » qui touche l’autonomie de dépenses, l’autonomie de recettes et l’autonomie de gestion des collectivités, la Caisse des dépôts constitue un acteur majeur du développement du secteur financier local, de plus en plus fréquemment mobilisé dans l'urgence ». Michel BOUVIER, Professeur à l’université PARIS 1, directeur de la RFFP et Président de FONDAFIP, estime pour sa part que l'autonomie financière des collectivités locales est au centre du processus de la décentralisation. Plus qu'un problème financier et comptable, c'est avant tout un problème culturel majeur. On assiste à l’éclosion de véritables problématiques  qui sont politiques et non politiciennes. Selon lui, c'est toute l'organisation de la société et de l'État qu'il convient de revoir. A cet égard, les finances publiques, véritable analyseur politique, sont un excellent moyen de changer de société. Eric PORTAL, Président de l’AFIGESE, Directeur général adjoint et membre du comité de direction de la Ville et de la Communauté d’Agglomération de Poitiers, a  rappelé que le débat sur l'autonomie financière porte à la fois sur  l'autonomie de ressources, l'autonomie de dépenses et surtout l'autonomie de gestion.

 

Dans son rapport  général introductif, Michel BOUVIER a précisé que le débat doit se centrer autour de deux questions : la crise de l'autonomie financière locale signifie-t-elle une crise de la décentralisation ? Ou bien s'agit-il d'une autre façon de voir celle-ci ? Alors que dans les années 1970, l'autonomie financière locale était perçue comme étant la solution, à partir des années 1980 cette dernière n'a cessé d'être remise en cause jusqu'à la décision du Conseil Constitutionnel du 29 décembre 2009 associant pleinement autonomie financière et autonomie de gestion. Sommes nous  donc devant un champ de ruine ou devant un renouveau ? Tout  dépendra  de la façon que l'on aura de conceptualiser les problèmes. Dans le second rapport  général introductif Éric PORTAL s’est interrogé sur le point de savoir si les lois concernant les collectivités territoriales votées au titre de 2010 relèvent-elles d'une volonté d'enclencher un déclin de l'autonomie financière locale ? Sur le volet dépense comme sur le volet ressources la remise en cause de l'autonomie fiscale des régions et des départements par la loi de finances 2010 met de facto en cause cette autonomie financière. Selon lui, les lois de 2010 sont un outil de pilotage des finances locales avec un objectif d'efficacité immédiat et révèlent bien une volonté d'enclencher un déclin des autonomies financières des régions et départements.
 
La première table ronde présidée par Michel BOUVIER avait pour thème la forme de l'autonomie fiscale en Europe. Le premier intervenant, le sénateur d'Île et Vilaine, Edmond HERVÉ,  a constaté qu'il existe une tension entre l’État et les collectivités locales qui débouche sur une période charnière. Un nouveau rapport entre ces deux acteurs du système financier public doit s'établir, placé sous le signe du contrat et du partenariat ; il  pourrait prendre la forme d'un « Haut Conseil » afin de permettre aux collectivités d'avoir une seule et même voix dans leur dialogue avec l’État. Cependant, ce dialogue doit aller de pair avec une modernisation du système fiscal local. M. Hervé propose ainsi un impôt additionnel résultant du rapprochement des assiettes de la CSG et de l'impôt sur les personnes physiques.
Dans le cadre de cette table ronde, deux expériences européennes de l'autonomie fiscale ont été présentées. Adriano DI PIETRO, Professeur à la faculté de droit de Bologne, a exposé le cas de l'autonomie fiscale des collectivités italiennes. Il  a rappelé que malgré l'introduction d'une compétence législative dans la Constitution pour les régions en matière d'imposition, celle-ci reste formelle en raison d'un nombre important de limites. Pour lui l'autonomie fiscale des régions italiennes est donc devenue une « souffrance », car si elles sont obligées d'assurer les missions de services publics locaux que leur a confiées la Constitution, elles ne disposent pas d'une totale autonomie fiscale pour les financer. Benoît BAYANET, Professeur à l'Université Libre de Bruxelles,  a indiqué que l’autonomie fiscale locale va être renforcée en Begique  par la sixième réforme de l’État, applicable dès 2014. En effet, une partie de l'impôt fédéral va être transféré aux régions sous la forme « d'additionnel » à l'impôt sur les personnes physiques. Si les régions ne disposent d'aucun pouvoir sur l'assiette de l'impôt, la liberté est totale sur le pourcentage « d'additionnel » voté, des différentiations restant possibles par tranches d'impositions. Enfin, Laurence TARTOUR, Enseignant-Chercheur à l'Université Paris 1, Chargée de Mission à FONDAFIP,revenue   est  sur le cas de la France. Elle a observé que  si actuellement l'autonomie financière des collectivités locales ne peut pas  être définie par l'autonomie fiscale, ce principe ne saurait  être figé dans le temps et doit être transformé. Il s'agit bien plutôt de penser l'autonomie financière dans une démarche globale intégrée au système financier public.
 
Dans la deuxième table ronde intitulée « Quel partage des compétences entre l’État et les collectivités territoriales », Marie-Christine STECKEL, Maître de conférences à l’Université de Limoges, est revenue sur le partage des compétences entre État et collectivités territoriales dans les Constitutions. Elle a relevé que ce partage – qui  repose toujours sur les notions d’autonomie et de liberté – est de plus en plus orienté vers la participation et la responsabilité des collectivités. Encadrées par la Charte de l’autonomie de l’Union européenne, ces dernières sont en effet appelées à réaliser un triple objectif : un objectif d’économie (par une répartition des charges), un objectif d’efficience (par une adaptation des ressources) ainsi qu’un objectif d’efficacité (par le truchement d’une répartition des compétences). David CAPITANT, Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, s’est attaché quant à lui  à présenter le modèle fédéral allemand, articulant sa réflexion autour de la comparaison avec le modèle unitaire français. Il a rappelé que la Constitution fédérale allemande, à l’instar de la Constitution française, contenait diverses dispositions intéressant la répartition des compétences, dont l’article 28 consacrant à l’intérieur de chaque Land un principe d’autonomie locale au bénéfice des communes. Il a par ailleurs insisté sur la très grande liberté de compétences (fondée sur la clause générale de compétences) dont jouissent en théorie les collectivités territoriales allemandes en précisant toutefois que cette liberté d’action se trouvait, à la manière des collectivités françaises, fortement contrainte par la pratique. Beata FURMANEK-KOSELSKA, Doctorante en finances locales et Chargée de mission à FONDAFIP, a tout d’abord exposé les deux vagues du processus de décentralisation initié en Pologne dès 1990 et poursuivi en 1998. Rappelant que la répartition des compétences entre État et collectivités territoriales n’était déterminée que par les lois de 1990 et 1998, elle a ensuite insisté sur le caractère inachevé du partage de compétences, soulignant notamment la déresponsabilisation de l’État polonais à l’égard des collectivités territoriales et les fortes disparités subséquentes entre les différents échelons. Diego MARIN-BARNUEVO, Professeur à l’Université Autonome de Madrid, s’est appliqué à faire connaître le modèle espagnol, dont le système territorial pourrait selon lui quasiment s’apparenter à un modèle fédéral. Il a indiqué que  les gouvernements locaux ont peu de compétences pertinentes et que les impôts locaux ne peuvent avoir  la même base  que les impôts d’État. Les principales sources de financement résultent, pour l’échelon local, des différents transferts consentis par l’État espagnol.
 
L’après-midi du colloque a été consacré au thème suivant : « Autonomie de gestion : Pertinence et portée des instruments de la gestion financière locale, analyse comparée ».  Présidée par Marie-Christine Esclassan, Professeur à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Secrétaire générale de FONDAFIP, la table ronde constituant la première partie de ce thème, a tout d’abord vu intervenir Thomas ROUGIER, Directeur des études France de Dexia. Ce dernier  a relevé que la crise actuelle de nos finances publiques pourrait avoir des vertus et  qu’elle constitue un test pour la gestion publique locale : renforcement des outils de gestion de la dette, contrôle de la performance, développement de nouveaux outils de gestion (comme par exemple en matière de dépense sociale, la généralisation de l’utilisation du Chèque Emploi Service Universel par les départements), optimisation des ressources. Toutefois, l’efficacité de ces leviers sur le long terme dépendra de quatre facteurs: la clarification les compétences et l’organisation territoriale, la performance de la péréquation, la fiabilité des comptes publics, la recherche d’une solution pérenne à la problématique du financement des collectivités territoriales. Vincent BERJOT, Directeur des Finances de la ville de Paris,  a rappelé ensuite que, dans un contexte de gel des dotations de l’Etat aux collectivités locales, de raréfaction de l’offre du prêt bancaire, et de hausse des dépenses sociales, les possibilités de financement sur les marchés obligataires conduisent de plus en plus de collectivités à solliciter les agences de notation afin de pouvoir y avoir accès. Sur le moyen et le long terme, M. BERJOT estime que l’exigence de transparence des comptes publics justifie l’élargissement de la certification des comptes aux collectivités territoriales, qui constituera de plus un nouvel outil de pilotage des finances locales. Pour Charles GUÉNÉ,Vice-président du Sénat,  Sénateur de la Haute-Marne, il faut resituer les effets de la crise dans un contexte de lente évolution de la situation financière des collectivités locales. D’abord, la question de l’autonomie fiscale, apparue après la Première guerre mondiale, puis formalisée par la faculté ouverte aux collectivités par l’ordonnance de 1959 de voter les impôts locaux, n’a commencé à prendre effet qu’à partir des années 1970 puis s’est radicalement transformée par la suite depuis les premières lois de décentralisation, jusqu’à la révision constitutionnelle de 2003 et la loi de réforme des collectivités de 2010, qui ont données à l’autonomie locale son visage actuel. On est passé selon lui  « d'une autonomie fiscale affirmée à une autonomie financière sous surveillance ». La péréquation constitue le second pilier de cette évolution et la régulation des compétences, le troisième. La recherche d’une solution pérenne passe, selon M. GUÉNÉ, par la construction d’une gouvernance publique systémique, réunissant l’Etat et les collectivités locales en liaison avec l’Union Européenne. Emilie MOYSAN, Allocataire-monitrice à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et Chargée de mission à FONDAFIP s’est, quant à elle, penchée sur la question des sociétés publiques locales (SPL). Face au constat selon lequel les partenaires privés ne peuvent plus être considérés comme étant les meilleurs gestionnaires, les collectivités locales semblent pouvoir trouver une solution dans les sociétés publiques locales. En apportant les mêmes outils qu'en droit privé et en permettant de contourner les obligations communautaires de publicité et mise en concurrence, les SPL affichent un franc succès auprès de celles-ci. Pour autant de nouvelles problématiques sont soulevées : le champ d'application des SPL peut-il être étendu ? Quels sont les risques pour les collectivités territoriales ? Éric PORTAL et Pierre SORBETS, Responsable européen Secteur public chez HSBC, ont évoqué les outils de maîtrise de la dette. Selon eux, la dette locale reste une dette d’origine principalement bancaire qui a connu une expansion récente de par un besoin de financement croissant. Les règles limitatives relatives à l’emprunt et la présence de produits toxiques font partie des éléments qui réduisent la marge de manœuvre des collectivités. La question d’une agence publique de financement se pose aussi, cette dernière pouvant être à même d’emprunter sur le marché et de proposer des prêts aux collectivités , ce qui permettrait à terme, de trouver une partie des 7 milliards d’euros manquant dans le système local.
 
La deuxième partie de la table-ronde a débuté par l’intervention de Jean-Yves BERTUCCI, Président de la Chambre régionale des comptes Ile-de-France, qui a présenté une analyse de  « l’autonomie financière des collectivités locales à travers les travaux des chambres régionales des comptes ». Le président Bertucci a d’emblée fait remarquer que le regard que les chambres régionales des comptes peuvent porter sur l’autonomie financière des collectivités locales découle principalement de leurs missions de contrôle des actes budgétaires et d’examen de la gestion. Deux points forts  ont constitué l’ossature de son intervention, d’une part le constat de la réduction des marges de manœuvre financières des collectivités (réforme de  la fiscalité locale, gel des dotations de l’Etat, difficultés d’accès au crédit et transferts de compétences) d’autre part la nécessité d’y apporter de nouvelles solutions (nécessité d’optimiser la péréquation ainsi que la gestion du patrimoine local). Fréderic  FIEVET, Directeur général adjoint du département de la Sarthe, membre du bureau de l’AFIGESE, est, pour sa part, revenu sur l’évolution et la modernisation de la comptabilité publique, effectuée par étapes progressives dans le secteur local, avec l’adoption de nouvelles nomenclatures monistes, telle que la M14 des communes durant la période 1990-2000. Néanmoins, cette modernisation a obtenu des résultats décevants. Les questions de la provision des risques pour les communes ou de l’amortissement budgétaire afin de préserver l’autofinancement expriment les limites du système comptable moniste dans le secteur local. Jean-François LEMMET, Directeur général adjoint du département des Hauts de Seine, Président de l’association nationale des DRH, a centré son exposé sur les  marges de manœuvre en matière de gestion des ressources humaines qui se situent notamment dans les domaines suivants  : lutte contre l’absentéisme, politique de recrutement/remplacement, externalisation /internalisation d’activité. Il a rappelé que les besoins doivent être définis sur le long terme, ce qui suppose une approche pluriannuelle et une orientation de la maitrise budgétaire (RGPP locale, études d’impact préalable, exploitation des bilans sociaux, stratégies de formation et reporting opérationnel). Laurent MAZIERE, Directeur des finances du département du Rhône et Vice-président de l’AFIGESE, qui traitait de la gestion du patrimoine dans les collectivités locales a rappelé que  ces dernières réalisent 70% des investissements publics, ce qui représente de 40 à 50 milliards d’euros par an. Il a souligné que le patrimoine des collectivités locales représente un domaine diversifié et complexe qui mériterait plus d’effort de gestion et  notamment d’être intégré totalement dans la recherche de la performance. Selon lui,  la gestion du patrimoine des collectivités doit donc être pensée dans une stratégie de gestion et de valorisation. 
 

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