« LA RESPONSABILISATION DANS LA NOUVELLE GESTION
PUBLIQUE EST-ELLE EFFECTIVE ? »
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Dans le cadre des soirées de FONDAFIP, une conférence-débat sur « La Responsabilisation dans la nouvelle gestion publique est-elle effective ? » a été organisée le jeudi 14 juin 2018, au Centre Panthéon à Paris (Vème).
Michel BOUVIER, Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Président de FONDAFIP, Directeur de la RFFP, pour introduire le sujet, a rappelé qu’il avait fallu réformer en profondeur l’ordonnance de la loi organique du 2 janvier 1959 à la suite du rapport effectué par Didier MIGAUD, rapporteur général de la commission des Finances de l’Assemblée Nationale en 1999, sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire.. La réforme qui a été engagée avec l’appui conjoint du Sénat débouchera sur la promulgation de la LOLF le 1er Août 2001. Où en sommes-nous aujourd’hui de l’objectif d’une nouvelle gestion publique et particulièrement d’une structure de chaîne de responsabilité efficace, du ministre au gestionnaire ? Tel était le débat de cette soirée FONDAFIP.
Didier MIGAUD, Premier président de la Cour des Comptes, a précisé qu’il s’exprimait sur la responsabilité des gestionnaires publics, entendue au sens de leurs marges de manœuvre pour augmenter la performance de l’action publique. Il a rappelé que selon la logique de la LOLF dont la bonne application est centrale pour la Cour des Comptes.la performance de l’action publique et l’utilité de chaque euro dépensé sont au fondement de la bonne gestion publique
Il a souligné que la responsabilité des gestionnaires revêt deux aspects : leur liberté de gestion et leur obligation de rendre compte de celle-ci devant un juge et rappelé que la question de la responsabilité des gestionnaires et comptables publics, sous l’angle de leurs régimes de responsabilité respectifs devant les juridictions spécialisées et pénales, a fait l’objet d’une réflexion dernièrement dans le cadre de la démarche de transformation de l’action publique et des travaux du comité « Action publique2022 ».
La responsabilisation sous l’angle de l’augmentation des marges de manœuvre des gestionnaires
Selon Didier Migaud les énergies se sont concentrées sur l’adoption de la LOLF avec l’ambition de responsabiliser les gestionnaires publics mais force est de constater que sa mise en œuvre s’est avérée décevante. Il faudrait revenir à l’esprit initial du texte .Le dispositif de mesure de la performance avait pour but de faire des gestionnaires publics les garants de l’atteinte de ces résultats, responsables devant le Parlement et les citoyens. Toutefois en l’absence de choix politiques clairement exprimés et votés, la technique du rabot a continué de tenir lieu d’alpha et d’oméga du pilotage budgétaire, primant sur celle de la contractualisation avec les gestionnaires responsabilisés : situation peu profitable pour la maîtrise des dépenses publiques françaises : budget de l’Etat déficitaire depuis 1974…
L’orateur a rappelé que la Cour a souligné la faiblesse effective du pilotage par la performance prévu par la LOLF. Le récent rapport sur l’exécution du budget de l’Etat en 2017 met en lumière plusieurs de ces limites tout en reconnaissant la complexité de rendre compte de la performance de certaines missions de l’Etat, notamment en matière de régulation économique, environnementale et sociale. Ce rapport souligne notamment le décalage qui peut intervenir entre le recueil de données et la publication des indicateurs que ces données alimentent. Les indicateurs de performance sont nécessaires et utiles pour contribuer à généraliser une culture de l’évaluation indispensable à l’amélioration effective de la gestion publique.
Selon Didier Migaud, les pistes d’amélioration existent, ce qui permettrait de revenir à l’esprit initial du texte et d’en tenir les promesses. Il en a en évoqué deux :
1-Répondre au défaut de responsabilisation et de confiance envers les gestionnaires publics. Il faut les soutenir et les encourager en encourageant la logique de contractualisation..
Plutôt que d’opposer les « budgétaires » et les ministères « dépensiers », il faut instaurer une démarche partagée, fondée sur moins de défiance et de court-termisme d’un côté, plus de responsabilité et de continuité dans l’effort de l’autre. Il est souhaitable que l’audace des gestionnaires publics soit récompensée, en termes de rémunération de carrière mais aussi par la reconnaissance envers ceux qui innovent, proposent, expérimentent et prennent des risques.
Il est indispensable d’insuffler dans les pratiques budgétaires françaises l’esprit de confiance et de liberté qu’avait cherché à promouvoir la LOLF.
2- Renforcer la responsabilité sous l’angle de l’obligation de rendre des comptes : L’obligation faite aux gestionnaires de rendre des comptes pour les choix de gestion qu’ils effectuent.
Notre régime de responsabilité distingue deux acteurs centraux de l’exécution de la dépense publique :
-l’ordonnateur, prescripteur de la dépense ;
-le comptable public, qui après avoir contrôlé la dépense ordonnée, manie les deniers publics et procède au paiement.
Chacun de ces acteurs obéit à un régime de responsabilité qui lui est propre. Celui du comptable public est appelé « Responsabilité personnelle et pécuniaire » (RPP). Cette RPP fait du comptable public le seul fonctionnaire responsable sur ses propres deniers des erreurs commises dans l’exercice de sa mission par lui-même et l’équipe qui lui est confiée. Il reste responsable devant les chambres régionales des comptes pour les comptables locaux et devant la Cour des comptes pour les comptables de l’Etat.
Pour ce qui ne relève pas du pénal, les ordonnateurs sont soumis à la CDBF, présidée par le Premier président de la Cour des comptes étant à rappeler que les ministres et les élus sont placés hors champ de sa compétence.
Selon certains, le contrôle de régularité effectué a priori par le comptable ralentirait l’exécution des décisions prises par les autorités publiques. La mise en jeu a posteriori de la responsabilité des comptables les paralyseraitdans leur action et les priverait d’une liberté d’agir avec discernement. Didier Migaud estime que tout cela n’est que prétexte !
Il a rappelé que la Cour partage le constat qu’une plus grande responsabilisation des ordonnateurs est nécessaire pour permettre aux initiatives de transformation de la gestion publique de remplir leurs objectifs, mais cela passe également par un renforcement de leur régime de responsabilité.
Selon lui, le système actuel repose sur deux principes qui sont des atouts indéniables devant être confortés et non remis en cause. Une fois renforcés et clarifiés, ils constitueront une base solide pour la nouvelle architecture que choisiront les pouvoirs publics.
-Le premier de ces principes est la séparation des ordonnateurs et des comptables qu’il convient de conserver tout en faisant évoluer l’organisation actuelle dans le sens d’une coordination accrue entre les deux acteurs et d’une plus grande mutualisation de leurs moyens et de leurs outils (parmi les pistes envisageables : compte financier unique, mise en place de services facturiers, d’un contrôle allégé en partenariat ou encore la création d’agences comptables dans les grandes collectivités). Mais coordination n’est pas confusion des rôles. Les responsabilités respectives des ordonnateurs et des comptables doivent demeurer clairement différenciées.
-Le second atout actuel du système est celui de la responsabilité associée au contrôle comptable sur l’ordonnateur : responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) ; celle-ci est le principal régime de responsabilité attaché à la chaîne de la dépense publique et le supprimer susciterait l’incompréhension de nos concitoyens qui sont de plus en plus exigeants en terme de transparence de la gestion publique.
Sur les deux pans indissociables de la responsabilité des comptables et de celles des ordonnateurs, les lignes doivent bouger. La RPP peut évoluer et gagner en efficacité, dans le prolongement des réformes de 2008 et de 2011.
Un bilan de la réforme de 2011 et des évolutions jurisprudentielles qu’elle a suscitées permet d’identifier les sujets sur lesquels des ajustements pourraient s’avérer utiles : en ce qui concerne notamment la nature des sanctions, la définition du préjudice ou la fixation des débets et des sommes non rémissibles en fonction des manquements constatés. Il faut réfléchir à une évolution plus ambitieuse du régime de responsabilité des comptables afin de mieux prendre en compte les conditions d’exercice du métier.
Parallèlement, le régime de responsabilité des ordonnateurs doit également évoluer.
Ce régime de responsabilité doit évoluer vers une responsabilité financière effective, qui soit de nature à sanctionner à un juste niveau les fautes de gestion et les manquements aux règles budgétaires et comptables. Responsabilité politique devant la représentation nationale et responsabilité pénale pour les fautes les plus graves. Il existe aujourd’hui une juridiction compétente pour engager la responsabilité financière des ordonnateurs et sanctionner certains manquements. C’est la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF).
La CDBF est une juridiction mal connue et trop peu saisie. Les ministres et les élus en sont exclus, sous prétexte que leur responsabilité administrative et financière ne peut être distinguée de leur responsabilité politique . S’il ne peut s’agir de sanctionner des choix politiques, la Cour de discipline doit pouvoir juger de la régularité des décisions au regard de la loi et garantir que nul ne peut s’exonérer de sa responsabilité en la matière. Dans le même temps, elle doit pouvoir éviter une pénalisation excessive de la gestion publique, avec le risque de sanctions disproportionnées ou de relaxes en l’absence d’éléments prouvant l’intentionnalité d’une faute de gestion.
Si le Président de la République et le Gouvernement se sont engagés sur la voie de nouvelles modifications législatives, avec notamment la fin de la Cour de Justice de la république , leurs ambitions ne seraient pas complètes sans la refondation des mécanismes de responsabilité des gestionnaires et du fonctionnement de la CDBF.
Selon son Premier Président, la Cour des comptes se tient prête à formuler des propositions pour moderniser cette juridiction et pour étendre le champ des infractions et des justiciables pour lesquels elle est compétente. Ne pas envisager une telle réforme serait prendre le risque de laisser un peu plus des irrégularités sans sanction et des gestionnaires publics face au seul juge pénal.
En conclusion, Didier MIGAUD a insisté sur le fait que les deux pans de la liberté et de la responsabilité des gestionnaires publics sont étroitement liés et ne peuvent évoluer indépendamment l’un de l’autre. Ils sont garants de l’ordre public financier. La construction d’un système de responsabilité cohérent et rénové dans le sens de davantage de réalisme, d’effectivité, de proportionnalité et d’équilibre nécessitera des efforts d’adaptation de la part de chacun des acteurs.
Compte-rendu rédigé par Elisabeth Thomas
