La gestion des ressources humaines dans le secteur public

L’influence des mouvements d'idées sur les Finances Publiques
pourrait au premier abord, apparaître secondaire ou mineure, tant les
théories semblent souvent éloignées de la réalité,
et difficilement utilisables par les décideurs politiques. C'est ainsi
que la gestion publique paraît pour beaucoup ne relever que des techniques
de gestion. Une telle conclusion est cependant hâtive. Elle est notamment
démentie par le fait que les situations ont toujours besoin d'être
rendues intelligibles et par conséquent interprétées. Il
ne faut pas oublier que les faits ne sont jamais «bruts» et qu'ils
sont toujours perçus et analysés à travers un cadre conceptuel
plus ou moins consciemment accepté. Or les Finances Publiques ne sauraient
échapper à ce processus qui conjugue le besoin de comprendre et
d'expliquer avec le souci d'agir.

Ainsi, comment pourrait-on nier l'influence de l'école Keynésienne
sur les politiques économiques et financières de l'après-Seconde
Guerre mondiale ? Ou celle des théoriciens du néolibéralisme
Classique sur les politiques des années 1980 ? Comment, également,
ne pas reconnaître que la force d'un courant d'idées, à
un moment donné, naît de sa capacité à répondre
à un défi posé par une situation nouvelle qui a cessé
d'être compréhensible si on persiste à se référer
à des schémas d’explication devenus anachroniques.

A cet égard les historiens diront-ils plus tard que la seconde moitié
du XXIe siècle et le début du XXIe furent une période des
illusions et des espoirs déçus ? Il est un fait qu'ils se sont
succédé à une cadence accélérée, tout
au moins en ce qui concerne la recherche des voies et moyens d'une société
sinon parfaite du moins du bien-être. Avec pour conséquence qu'après
qu'il eût été magnifié et parfois jusqu'à
l’extrême, l'État devant ses échecs a été
tout aussi critiqué et vilipendé qu’il avait été
placé haut dans les espoirs. De la même façon, la croyance
ultérieure aux vertus du marché économique, avec une foi
toute aussi ardente, une confiance toute aussi aveugle dans ses bienfaits, a
été elle aussi éprouvée avec l'impuissance à
assurer la croissance et le plein-emploi, la sécurité et la liberté.

Ainsi, et si l'on considère les trente dernières années,
la mystique de l’Etat régulateur de l'économie et de la
société dans son ensemble, a cédé la place avec
l'entrée dans la crise économique du milieu des années
1970, à une véritable mystique du marché qui a mis les
finances publiques au cœur de tous les débats et en a fait l'objet
de toutes les critiques. Il ne s'agissait plus alors d'en faire un instrument
idéal des politiques volontaristes et interventionnistes menées
par l'État. Bien au contraire, il s'agissait d'en réduire l'influence
afin de limiter son pouvoir et restaurer une régulation par le marché.
Il fallait même, disaient certains, « affamer la bête»
(1), lui couper les vivres, autrement dit réduire les impôts pour
limiter les dépenses. Et c'est à l'aune de thèses, parfois
très radicales (2), qu'ont été repensés alors le
fonctionnement, le rôle et la place des finances publiques.

C'est dans ce contexte que la théorie économique libérale
classique, forte des outrances qu'avait atteint l'État interventionniste,
allait connaître un grand succès jusqu'aux années 1990.
Toutefois, si ses idées ont d'abord semblé en adéquation
avec les faits, l'incapacité pour les pays développés à
recouvrer une réelle croissance, l'émergence de questions sociales
de plus en plus nombreuses et incontrôlables, ont amené dans un
premier temps à nuancer quelque peu les analyses concernant notamment
les effets de la dépense publique puis, plus récemment, sous l'effet
de la crise financière actuelle, à réévaluer la
fonction de l'État et à «relire Keynes ».

La pensée keynésienne se situe dans un contexte particulier, celui
de la crise des années 1930, qui par certains côtés rappelle
la crise actuelle. Cette pensée s'applique par conséquent à
une société où un chômage grave et endémique
sévit, où d'importantes capacités de production restent
inemployées. Il n'est pas étonnant dans ces conditions que la
théorie keynésienne se soit située dans un courant de pensée
économique dont le commun dénominateur est de contester les analyses
libérales classiques (3).

En effet, on sait que Keynes, comme les libéraux classiques, était
à la recherche d'un équilibre général de l'économie
mais proposait des voies différentes pour l'atteindre. II faut garder
à l'esprit que la crise des années 1930, d'une gravité
et d'une longueur exceptionnelles, avait fortement ébranlé, notamment
chez beaucoup d'intellectuels, la confiance que l'on avait précédemment
dans les vertus du capitalisme, et dans sa capacité à permettre
un fonctionnement harmonieux de l'économie. Or, Keynes a été
l'un des premiers à mettre en lumière l'idée qu'il y avait
plusieurs formes d'équilibre économique possible.

Et l'un des grands mérites de cet auteur fut d'avoir montré que
si une économie pouvait être compétitive et s'accommoder
d'un fort volume de sous-emploi, un tel équilibre était un équilibre
de gaspillage. II en tirait une conclusion pour lui évidente et pleine
de bon sens: la main visible du gouvernement doit parfois relayer la main cachée
du marché.

Comme la plupart des théories scientifiques nouvelles, l’œuvre
de Keynes a correspondu à un nouveau type de questionnement, portant
sur une situation elle-même nouvelle. Mais aucune pensée n'est
figée, sous peine de se dégrader en idéologie. Les analyses
keynésiennes, du temps même de leur auteur et bien entendu à
l'époque contemporaine, ont été complétées,
enrichies, et même conciliées avec d'autres approches.

On s'est par exemple essayé à intégrer les analyses keynésiennes
et les schémas néoclassiques de fonctionnement de l'économie.
Effort illustré notamment par les travaux de John Hicks (4) ainsi que
par ceux d'A. Hansen et de P. Samuelson. Cette synthèse sera en France
dans les années 1970-1980 la version la plus communément acceptée
des idées keynésiennes. Elle revient à considérer
que l'intervention de l'État est compatible avec le modèle général
de l'économie de marché.

On signalera encore que s'est développée au cours des années
1990 une critique des thèses néolibérales classiques qui
n'aboutit pas pour autant à une condamnation absolue de celles-ci pas
plus qu'elle n'exprime la volonté de retourner à l'Etat-providence.
La théorie dite de la «croissance endogène» ou auto-entretenue
qui en est un exemple propose une politique sélective d'investissement
par l'État s'appuyant sur l'idée qu'une dynamique économique
peut être générée par les dépenses publiques.
C'est, autrement dit, une réhabilitation du rôle de la dépense
publique et de l'État dont il s'agit, consistant notamment à lui
attribuer une fonction d'investisseur dans certains domaines bien précis
(5). Sans prétendre revenir à une politique d'investissements
publics tous azimuts, il est toutefois considéré que si certains
investissements freinent la compétitivité, d'autres peuvent au
contraire la stimuler. On a pu ainsi identifier une corrélation entre
la progression des dépenses «d'avenir », d'éducation
et de recherche, et le taux de croissance du PIB (6).

Au regard de cette évolution des idées, on est fondé à
penser que les débats d'aujourd'hui autour de la question de l'interventionnisme
et de ses sources théoriques sont finalement relativement récurrents
(7). La différence est qu'ils s'étalent au grand jour parce qu'ils
s'inscrivent dans une réalité économique et financière
qui s'est considérablement aggravée et qui nécessite une
intervention concrète du secteur public.

Richard Nixon avait un jour déclaré: «Nous sommes tous keynésiens»
tandis qu'à l'inverse le Président du bureau des conseillers économiques
avait affirmé au début des années 1980, que le «
keynésianisme est à mettre au musée ». On ne doit
pas s'y tromper. Ce sont les faits qui obligent aujourd'hui à reposer
la question de l'interventionnisme de l'État. Et c'est bien un retour
du politique qui s'amorce sur fond de crise financière et économique.

Michel BOUVIER

(1) L'expression «starve the beast» fut employée
plusieurs fois aux États-Unis; notamment en 1985 par un journaliste du
Wall Street Journal, Paul Blustein, qui rapportait les propos tenus par une
personnalité de la Maison Blanche qui déplorait que l'on n'ait
pas assez réduit la fiscalité pendant la présidence de
Ronald Reagan. Les propos tenus étaient les suivants : «We didn't
starve the beast. lt's still eating quite weIl ».

(2) Notamment celles de l'ultra libérale école
libertarienne. Cf. à ce sujet M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN, J.-P. LASSALE,
Manuel de Finances Publiques, 9' édition, LGDJ Lextenso éditions,
2008.

(3) Il faudrait aussi citer le nom de cet économiste
anglais d'origine polonaise, Michael Kalecki, qui trois ans avant la parution
de la Théorie générale, avait formulé l'essentiel
de ce que l'on dénommera ensuite la théorie keynésienne
(M. KALECKI: Essay in the theory of Business cycles, 1933).

(4) Le point de départ était un article de 1937
: « Keynes et les classiques - Une interprétation possible ».

(5) Comme le soulignent J. LE DEM et F. LERAIS, l'orthodoxie
économique a amené à oublier qu'il était «peut-être
hasardeux de limiter certains postes du budget de l'État, surtout lorsqu'il
s'agit d'infrastructures utiles au développement de l'économie
privée. En exemple, la création d'un réseau autoroutier
permet, à l'évidence, d'améliorer la productivité
du travail des branches du transport».

(6) Cf. BARRO in, NBER Working paper, n° 2855 (étude
portant de 1960 à 1985 sur 98 pays).

(7) Un des modèles les plus connus qui correspond à
cette nouvelle «approche» est celui du Professeur américain
LEIJONHUFVUD qu'il a développé dans un ouvrage paru en 1968 «
On Keynesian Economics and the economics of Keynes ». Ce modèle
est connu sous le nom de «théorie du corridor », appellation
due à l'auteur lui-même. Pour celui-ci, il existe un équilibre
optimal de l'économie qui conduit au plein-emploi. Le système
s'autodiscipline. Aussi longtemps que le système connaît des conditions
proches de l'équilibre optimal, les forces qui tendent à rétablir
cet équilibre l'emportent sur celles qui tendent à le perturber.
Les politiques « actives » préconisées par Keynes
ne sont pas nécessaires ; en revanche, elles le deviennent lorsqu'on
s'en éloigne trop, et que l'on passe« à l'extérieur
du corridor».