Éditorial
Audace intellectuelle et bonne gouvernance financière publique : une réponse à la crise
À lire les réflexions, propositions et points de vue sur les réponses à donner à la crise actuelle, et après des années de désengagement de l’État vers le secteur privé ou vers le secteur public local, on peut déceler chez certains une sorte de nostalgie de la gestion administrée de l’économie par l’État telle qu’elle a pu exister il y a une quarantaine d’années en France lorsqu’elle était à son apogée.
La chose peut étonner a priori. Certes dans tous les États occidentaux, mais sans doute en France plus qu’ailleurs, l’intervention de l’État a longtemps été la règle. C’est ainsi que la gestion administrée de l’économie a pu fonctionner sans discontinuer de la Seconde Guerre mondiale jusqu’au milieu des années 1980. Toutefois à partir de cette date ce système a subi une véritable métamorphose et la longue période de libéralisation qui a suivi pouvait laisser penser qu’un retour en arrière était peu vraisemblable, même s’il pouvait paraître souhaitable.
Cette métamorphose se lit particulièrement dans les mutations qu’a connues le système financier public depuis plus de trente ans, c’est-à-dire depuis la fin d’une période de croissance quasi ininterrompue (« les 30 glorieuses ») et l’entrée dans une crise de l’économie devant laquelle les politiques d’inspiration keynésienne se sont avérées impuissantes. Avec l’apparition au milieu des années 1970 des premières difficultés économiques annonciatrices d’une crise profonde et de longue durée, – l’inflation va en s’accroissant, le chômage se développe, le taux de croissance diminue sans que l’État aux prises avec une crise financière puisse réagir efficacement, Les dépenses augmentent, les ressources diminuent, l’écart se creuse, la dette publique s’accroît encore amplifiée par l’effet « boule de neige » – les gouvernements ont été amenés à remettre en cause les postulats de leur politique budgétaire et financière.
Plus globalement, le discrédit qui va toucher le modèle de l’État interventionniste va affecter par là même les approches théoriques de type keynésien qui légitimaient jusque-là son action. L’État-providence, cet État interventionniste et multiprésent, est dénoncé comme facteur de rigidification de la société. La critique porte en premier lieu sur son énorme croissance, source de dysfonctionnements du système économique, ainsi que sur les prélèvements obligatoires qu’il exige des contribuables. C’est à la faveur de cette crise matérielle et théorique des modèles keynésiens que va se produire un véritable renouveau de la tradition libérale classique. Priorité est donnée à la production sur la redistribution, à l’incitation sur le dirigisme, aux décisions décentralisées sur la réglementation globale. À la culture d’inflation, traditionnellement ancrée dans le comportement des acteurs économiques, ont succédé des politiques de rigueur monétaire, axées sur le maintien de la stabilité des prix et la limitation des déficits budgétaires. Parallèlement s’est développée une évolution en faveur d’une limitation des impôts (notamment ceux des entreprises) et on a même assisté à ce que l’on a qualifié de « révolution fiscale » avec notamment une baisse importante des taux de l’impôt sur les sociétés. Un peu partout dans le monde les États se sont engagés dans des politiques visant à encourager l’offre plutôt que la demande.
Se situant dans la même logique, un vaste mouvement de gestion du secteur public axée sur la performance a pris une ampleur jusqu’alors inégalée. Ce mouvement, qui pose l’équilibre budgétaire en principe fondamental , s'est inscrit dans une logique de maîtrise des finances publiques et de bonne gouvernance financière publique.
Au final, l’idée s’est imposée que l’État, quelle que soit la puissance des instruments financiers dont il dispose, ne pouvait à lui seul décréter la croissance et qu’il devait d’une part laisser plus d’espace au marché économique et financier, et donc privatiser une grande partie des services publics, d’autre part adopter des méthodes de gestion et d’évaluation des résultats empruntées au management des entreprises afin de maîtriser l’évolution de ses dépenses.
Malgré toutes les difficultés qu’elle comportait, cette réponse à la crise économique s’est poursuivie jusqu’à aujourd’hui avec pour fer de lance une logique gestionnaire irriguant l’ensemble du secteur public et conditionnant la recherche de la soutenabilité des finances publiques. Cette logique gestionnaire n’a du reste fait que s’épanouir tout au long de ces dernières années, d’ailleurs renforcée par la nécessité de faire face à d’autres crises comme par exemple la crise financière des années 1990 qui a affecté d’abord les pays émergents (Russie, Brésil, plusieurs États d’Asie) puis les pays en développement. Rappelons qu’en 1998 cette crise, en affectant la monnaie russe, a provoqué un effondrement de la Bourse de Moscou et s’est propagée si rapidement que le système financier international a été alors exposé à un grave risque de rupture faisant craindre une dépression d’une ampleur comparable à celle des années 1930 .
Au regard de cette succession ininterrompue de crises depuis la fin des années 1970 et des réponses qui leur ont alors été données la question qui se pose aujourd’hui n’est pas de savoir s’il faut poursuivre une politique libérale classique ou s’il faut revenir à une politique keynésienne. Le contexte est bien trop différent à tous points de vue : international, national, politique, sociologique, idéologique, économique. La priorité est d’abord de parvenir à identifier correctement la réalité actuelle.
Si l’on y regarde d’un peu près, le contexte contemporain est la résultante d’une évolution, fruit de multiples décisions qui se sont combinées de manière imperceptible, exprimant un processus lent de métamorphose de notre société. Faute d’identification de ce processus, le risque est grand de voir se développer les craintes, les scénarios catastrophes et une cacophonie en guise de réponse, signes d’une incapacité à penser, autrement dit à comprendre et à interpréter un monde en pleine transformation depuis plus de trente ans.
La réflexion doit prendre le pas non sur l’action mais sur la fausse sécurité que procure le fait de se jeter à corps perdu dans une représentation technicienne, mécanique, du fonctionnement d’une société. Une telle voie conduit soit à un déterminisme technique ne laissant plus de place à terme à l’initiative politique, soit à des réponses au coup par coup conduisant à un développement trouvant sa cohérence indépendamment de la volonté des décideurs. C’est pourquoi, comme nous l’écrivions dans un précédent éditorial, conceptualiser, penser, est devenu hautement opérationnel (Éditorial du N° 102 RF fin. publ.). Cela implique non seulement la mise en œuvre d’une méthodologie adaptée mais aussi une politique d’investissement dans les dépenses d’avenir (recherche, éducation mais également santé) qui sont une condition essentielle de développement de la croissance économique et de soutenabilité des finances publiques.
Cela ne signifie pas pour autant qu’il faut abandonner les voies gestionnaire et politique de la bonne gouvernance financière publique, comme on peut être tenté de le faire aujourd’hui au nom de la relance de l’économie – qu’il s’agisse d’aider l’investissement ou de soutenir la consommation – et qu’il faut laisser « filer les déficits ». Cela d’autant plus que la crise actuelle a encore une fois pour conséquences une augmentation des dépenses, une diminution des recettes et un accroissement de la dette publique, autant d’effets connus de longue date et qui ne sont pas tous liés aux instruments budgétaires des plans de relance.
À cet égard, l’initiative de la France de reconsidérer par une loi de finances rectificative les choix du budget de l’État pour 2009 doit être saluée dans la mesure où elle procède d’un souci de bonne gestion. Il en va de même de la poursuite, certes très difficile, de la maîtrise des dépenses publiques et de la continuation de la réforme budgétaire qui n’est pas mise entre parenthèses.
Il est en effet indispensable de poursuivre une logique gestionnaire car elle demeure une des réponses essentielles à la crise. Elle doit toutefois être intégrée dans un projet, dans un sens à donner à la société. Elle ne saurait se résumer, selon l’expression souvent utilisée dans les années 1980, à gérer au mieux un partage des économies. C’est le futur qu’il convient de gérer. Dans cette perspective, il importe que la stratégie soit inscrite dans un projet de société qu’il appartient à la représentation politique de définir, sachant qu’à son tour celui-ci doit s’inscrire dans le cadre d’une bonne gouvernance financière publique. Jusqu’alors, et selon l’expression de Milton et Rose Friedman, les mesures prises pour répondre aux crises, et particulièrement celles allant dans le sens d’une limitation de la place de l’État, l’ont été avec pour objectif de restaurer « la liberté du choix » des individus sur le marché économique. Il s’agit aujourd’hui d’encourager l’audace intellectuelle et la liberté du choix des représentants des citoyens, autrement dit de prendre en considération et stimuler la fonction créatrice de la classe politique afin que celle-ci, c’est son rôle, parvienne à inventer et proposer l’architecture d’un nouveau lien social.
Michel BOUVIER
1. Sur la théorie de l’équilibre budgétaire, v. M. BOUVIER, « Les représentations théoriques de l’équilibre budgétaire ; essai sur la vanité d’un principe », in L’équilibre budgétaire, ouvrage collectif sous la direction de Lucile TALLINEAU, Economica, 1994.
2. Entre le 15 juillet et le 15 octobre 1998, la Bourse de Moscou a perdu 80 %, celle du Brésil 57 %, Francfort 37 % et Paris 32 %. Cette crise n’a pu être surmontée que grâce à une double intervention des États-Unis : le sauvetage par le Gouvernement Fédéral des fonds spéculatifs LTCM, dont la faillite avait déstabilisé le marché, et la baisse à trois reprises des taux d’intérêt par la Réserve Fédérale.
3. D’autres, s’appuyant sur la théorie des cycles de Kondrattieff, voient alors dans cette crise la dernière et l’entrée dans une nouvelle période d’expansion.
4. MILTON et Rose FRIEDMAN, La liberté du choix, Belfond, 1980.