Mesdames, Messieurs les candidat(e)s aux prochaines élections vous pourrez être les nouveaux maîtres de la gouvernance financière publique : la LOLF vous le permettra.
Mesdames, Messieurs les candidat(e)s aux prochaines élections vous vous préparez à vous présenter à la présidence de la République ou à la députation, vous appartenez à des générations très différentes et c’est pourquoi, au-delà de vos opinions, il est important que vous partagiez un savoir commun sur des questions essentielles. Vous devez notamment connaître, et prendre en compte, les origines, la philosophie et les enjeux des dispositifs financiers de l’État les plus fondamentaux institués ces quatre ou cinq dernières décennies.
Vous n’êtes pas sans ignorer que le poids de plus en plus insupportable de la dette publique, les crises à répétition, l’effondrement silencieux d’un système politico- économique, national et international, à bout de souffle, font apparaître en pleine lumière l’urgence de rendre les finances publiques soutenables. Mais, face à ces périls, il ne s’agit plus de se limiter à réaliser des économies ici ou là ni à diminuer ou augmenter tel ou tel prélèvement obligatoire sans réelle stratégie. L’incapacité de maîtriser pleinement l’évolution des finances publiques depuis des dizaines d’années, et ce malgré la sophistication des outils du contrôle de gestion, met en évidence une faille dans le processus de régulation du modèle financier public. Or, les chocs inédits que subissent ou subiront nos sociétés, et leurs conséquences désastreuses et inéluctables sur les budgets publics, impliquent d’adopter dès main- tenant une approche elle-même inédite permettant de fonder une gouvernance financière adaptée à un monde totalement nouveau ou en voie de l’être. Celle-ci doit inclure la capacité à développer une vision stratégique pour les finances publiques qui s’avère indispensable pour maîtriser un déficit et une dette publique susceptibles de mettre en cause l’équilibre politique, économique et social de la société. Or, une stratégie suppose de rompre avec une culture du court terme qui s’est imposée ces dernières années. Il est impératif de penser le moyen et long terme et d’aborder une question récurrente jamais résolue, celle du pilotage d’un système financier public qui inclut l’État, la sécurité sociale et les collectivités locales. Il est donc crucial de savoir conceptualiser le complexe et l’improbable au-delà des routines intellectuelles et administratives réitérant, depuis une quarantaine d’an- nées, les mêmes analyses et les mêmes solutions, hésitant entre interventionnisme et libéralisme, conjointement à des actions de court terme.
La situation financière de la France est grave et elle l’est d’autant plus que son modèle de gouvernance financière publique, qui constitue la base, ou mieux, la charpente des pouvoirs politiques, est d’une très grande fragilité. C’est là un point qui ne doit pas être éludé. En effet, négliger ou minimiser la dimension politique des finances publiques pourrait avoir des effets redoutables non seulement pour le développement économique et social du pays mais également pour la démocratie. En d’autres termes, prendre en compte le caractère politique des finances publiques relève d’un choix de société qui s’inscrit dans la longue tradition optimiste développée depuis plu- sieurs siècles par les progressistes de tous bords, autrement dit, ceux qui estiment que les hommes et leurs cadres de vie sont toujours perfectibles.
Aussi, ne faudrait-il pas laisser sombrer dans l’oubli le fait que c’est dans cette tradition humaniste que furent mises en œuvre, ces 45 dernières années, une série de réformes budgétaires par des personnalités aux fonctions différentes au sein de l’État et aux appartenances partisanes parfois nettement opposées. Ces réformes concernèrent les collectivités locales, la sécurité sociale et l’État. Elles eurent pour effet des modifications importantes concernant les structures et les modes de fonc- tionnement des administrations, des juridictions financières et des pouvoirs poli- tiques. La logique de chacune d’entre elles était à la fois économique, car fondée sur une culture gestionnaire adaptée de l’entreprise, et politique, car soucieuse de renforcer la démocratie par une extension des pouvoirs des élus. En d’autres termes, il s’agissait, idéalement, d’intégrer une logique gestionnaire au sein d’une logique démocratique, autrement dit de fonder un nouveau modèle de gouvernance financière publique. C‘est dans cette voie que
la France s’est engagée, pour l’État, avec le vote de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF). Qualifiée de « Constitution financière de la France », la LOLF a incontestablement constitué le point d’orgue de ces réformes et un tournant pour la rénovation des pouvoirs financiers du Parlement. C’est pourquoi nous avons souhaité lui consacrer l’essentiel de cet éditorial.
La LOLF a pour colonne vertébrale une responsabilisation des élus et des gestionnaires concernant la maîtrise des finances publiques. Responsabiliser les élus sup- pose d’accroître leur capacité d’initiative au regard des dépenses et des recettes publiques, autrement dit de rééquilibrer les pouvoirs de l’exécutif et du législatif par un renforcement des pouvoirs du Parlement. Responsabiliser les gestionnaires consiste à leur conférer une grande latitude dans l’utilisation de crédits globaux mis à leur disposition, ce qui implique de remettre en question le traditionnel fléchage de ces crédits et d’évoluer d’un budget de moyens vers un budget de performance par référence au management de l’entreprise (cf. le thème de ce numéro).
Développer complètement la LOLF Si le premier budget « sous forme LOLF » fut mis en œuvre à partir de 2006, cela ne signifie pas que le « projet LOLF » ait été mené à son terme. Ce projet demeure inachevé et son accomplissement permettrait l’émergence d’un modèle de gouvernance financière publique pertinent pour son environnement actuel. La question qui se pose est que la LOLF s’inscrit dans un modèle économique et politique différent du modèle keynésien alors même qu’en revanche le cadre constitutionnel mais aussi la culture politique qui régissent sa mise en pratique ne procèdent pas de la même logique. Il y a là une ambiguïté liée à une philosophie et à des dispositifs qui ne sont pas totalement en phase avec le cadre théorique, administratif et juridique dans lequel ils ont à s’appliquer. La LOLF est en décalage avec une conception qui privilégie l’exécutif et limite l’initiative des parlementaires et par conséquent les enferme dans une culture déresponsabilisante.
Autrement dit, le cadre défini par la LOLF et celui déjà là lors de sa création, non encore modifié ou en tout cas insuffisamment, ne sont pas totalement compatibles. La nouvelle gouvernance financière publique ne peut pas trouver pleinement sa place dans un système institutionnel, administratif et politique, qui demeure celui posé en 1958 dans la lignée du parlementarisme rationalisé dont l’objectif était de renforcer le pouvoir de l’exécutif. En effet, un nouveau contrat social pour les finances publiques est en filigrane de la réforme de 2001. Celui-ci redéfinit les rap- ports entre le Parlement et le gouvernement en augmentant de manière notable les pouvoirs d’initiative et de contrôle des députés et des sénateurs, alors que, l’an- cienne législation, l’ordonnance de 1959, dans la logique de la Constitution, avait eu au contraire pour objectif de renforcer ceux du gouvernement, ce qui se reflète parfaitement dans l’encadrement du droit d’amendement.
Utiliser le droit d’amendement élargi par la LOLF
Selon le droit d’amendement, qui figure à l’article 40 de la Constitution, « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». Ce texte qui a incontestablement une portée politique doit être replacé dans le cadre des intentions générales du Constituant, il renforce les contraintes qui pèsent sur le pouvoir législatif du Parlement. Et si ces contraintes ont été assouplies en ce qui concerne les recettes, en revanche, cela n’a pas été le cas pour les dépenses. Or, la LOLF a permis d’élargir sensiblement le droit d’amendement en matière de crédits en permettant aux parlementaires de modifier le projet du gouvernement.
En effet, la loi organique, dans son article 47, autorise une interprétation plus souple des articles 34 et 40 de la Constitution. Cet article indique qu’« au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits de la mission ». Par voie de conséquence, elle a introduit dans ce domaine un certain espace de liberté. Le droit d’amendement est en effet élargi en pouvant s’exprimer à l’intérieur d’une mission. Les parlementaires ont ainsi plusieurs possibilités. Ils peuvent par exemple créer des programmes au sein d’une mission en prélevant des crédits sur les autres programmes de la mission (en devant toutefois rester dans le cadre du plafond de crédits attribué à celle-ci). Ils peuvent aussi choisir de répartir autrement les crédits entre programmes d’une même mission, ou encore supprimer un ou plusieurs programmes sachant toutefois que ces modifications ne peuvent aboutir à ce que la mission concernée ne comporte plus qu’un seul programme.
La LOLF est porteuse d’un renforcement considérable de la responsabilisation des élus et donc de la démocratie parlementaire sur cette base. Encore faut-il qu’ils uti- lisent à plein cette extension de leur pouvoir d’amender le projet du gouvernement. Le vrai problème n’est pas tant l’article 40 de la Constitution depuis si longtemps discuté, il est avant tout celui de la confiance réciproque des parlementaires et des membres du gouvernement. Il s’agit d’admettre qu’une modification même substantielle de certains programmes ne constitue pas forcément un casus belli entre le gouvernement et le Parlement. Une démocratie apaisée suppose des rapports responsables entre les pouvoirs, c’est bien l’un des aspects qui caractérise la LOLF et qui a du mal à se réaliser lorsque la logique politicienne l’emporte sur la logique politique. On peut en déduire que le législateur organique de 2001 n’a pas suffisamment pris la mesure des avatars politiciens susceptibles de survenir en l’absence de fait majoritaire.
C’est aussi la preuve que les textes ne sont pas tout. L’application qui en est faite, les conditions politiques du moment, et même certaines attitudes « culturelles » qui sous-tendent les rapports institutionnels, sont aussi et même plus importantes que la lettre des textes elle-même.
Valoriser la loi relative aux résultats de la gestion (LR)
La loi relative aux résultats de la gestion (ex-loi de règlement) participe de la logique de contrôle de gestion dont est porteuse la LOLF, une logique qui implique nécessairement un retour sur les résultats, et par conséquent un contrôle et une évaluation de l’efficacité des actions. La LOLF institue ce que l’on peut qualifier de contrôle parlementaire professionnalisé des finances de l’État.
Outre que ses fonctions sont précisées et élargies, la LR est enrichie d’informations telles que les parlementaires sont en mesure d’y trouver un véritable outil de contrôle pour une analyse et une évaluation des résultats, un outil les conduisant à un cadre de pensée très proche de celui du chef d’entreprise. Ils se trouvent placés en quelque sorte dans la situation qui est celle d’un manager ou d’un expert chargé d’effectuer une analyse financière. Pour toutes ces raisons, on pouvait espérer que l’examen de la loi relative aux résultats de la gestion rencontrerait davantage d’intérêt que par le passé au sein des assemblées. Or, 20 ans après la mise en œuvre de la loi organique, le bilan est décevant. L’absence d’intérêt des parlementaires peut s’expliquer par le poids des habitudes et une tradition qui a continué de privilégier la prévision sur l’exécution en dépit des efforts d’information déployés sur ce dernier terrain.
Le problème de parvenir à concilier logique politique et logique de gestion sans réduire la première à la seconde est certainement aussi au nombre des difficultés à retenir.
Distinguer la régulation de la décision de celle de la gestion
Le processus de gouvernance des finances publiques fait en effet l’objet d’une confusion entre décision et gestion. Ce processus se confond avec celui du contrôle de la gestion ce qui conduit à centrer les réflexions sur les techniques et les instruments du management (par exemple, la mise en œuvre d’une comptabilité d’exercice, d’indicateurs de performance, d’un contrôle interne ou encore d’une programma- tion pluriannuelle). Cette identification du contrôle de la décision au contrôle de la gestion est à la source d’une dérive technicienne de la LOLF et à l’origine d’un quiproquo fatal qui fait oublier les procédures d’extension du pouvoir financier du parlement qu’elle comporte.
Là est à notre sens un écueil important qui fait que la LOLF n’est pas parvenue jusqu’ici à satisfaire l’objectif général dont elle est potentiellement porteuse et qui est de réaliser un renforcement de la démocratie politique, notamment en intégrant la logique gestionnaire au sein du politique. Mais ce n’est pas tout.Renforcer le processus démocratique concernant la gouvernance financière publique suppose de développer au sein de la société française une culture des finances publiques qui n’existe pas. Celle-ci doit aller au-delà du premier cercle très restreint, celui des « spécialistes des finances publiques » et concerner un second cercle plus large, celui de l’ensemble des décideurs politiques, économiques et sociaux. Mieux. Ce sont tous les citoyens qui devraient être amenés à comprendre les finances publiques. Cette culture doit aussi dépasser le découragement qui peut saisir chacun d’entre nous lorsque nous n’en comprenons pas toute l’importance pour la réalisation de l’intérêt général. Il faut alors faire preuve de beaucoup de pédagogie d’autant que dans l’imaginaire collectif le champ est assimilé à des calculs savants, inaccessibles au commun des mortels, ce qui le rend particulierement rébarbatif.
Or, la chose est d’importance lorsqu’il s’agit, pour les responsables politiques, de prendre des décisions pertinentes ou bien, pour l’électrice et l’électeur, de juger des programmes politiques proposés et faire des choix. En effet, « prendre position sur les affaires de la communauté et le faire du point de vue de la rationalité » nécessite de « comprendre de quoi il s’agit et de pouvoir apprécier ce qui est en jeu » (É. Weil, Philosophie politique, 4e éd., 1985, Vrin).
Toutefois il convient d’ajouter que comprendre les finances publiques suppose qu’elles soient abordées sous tous leurs aspects, que cette acculturation ne se limite pas à des dispositifs juridiques ou gestionnaires, elles sont avant tout politiques dans le sens où elles participent à la fondation et au fonctionnement de la vie en société. Elles déterminent, autrement dit, la vie quotidienne de chaque citoyen.
Michel BOUVIER