Le citoyen, la nouvelle gouvernance financière publique et la transparence budgétaire
Si le thème de la transparence, de la lutte contre l'opacité des institutions est certainement l'un de ceux qui caractérisent l'époque contemporaine, cette préoccupation s'agissant des processus financiers publics est, on le sait, loin d'être nouvelle, ayant d'ailleurs inspiré leurs cadres fondamentaux. Il est vrai cependant que dans ce domaine elle a pris une dimension spécifique, en comportant désormais deux volets fondamentaux, l'un politique, l'autre économique. En effet longtemps appréhendée comme une condition majeure de la démocratie politique, la transparence budgétaire est appréhendée, depuis plus récemment, comme un facteur essentiel d’efficacité de la gestion publique. Ainsi, et sur la base du principe que la bonne gestion et la bonne politique ne se pratiquent bien que dans la clarté, la transparence des finances publiques est considérée aujourd'hui, de manière quasi universelle, comme l'un des plus solides points d'ancrage de la nouvelle gouvernance financière publique, celle-ci se définissant par l'intégration de la logique démocratique et de la logique gestionnaire.
Cette intégration est-elle possible? Il est à noter que, bien au-delà des dispositifs techniques au travers desquels elle est le plus souvent envisagée, au-delà des procédures et des principes budgétaires visant à une meilleure lisibilité des politiques prévues ou conduites, la transparence budgétaire est inséparable d'une conception de la qualité du lien social, de ce qui peut être estimé bon pour la vie en société. Depuis la fin du XVIIIe la pensée financière a été porteuse d'une visée éthique qui s'articule autour de la recherche de la transparence, une visée éthique qui apparaît, selon la définition donnée par P. Ricœur, comme une «visée de la vie bonne, avec et pour les autres, dans des institutions justes ». N'est pas juste, estimaient les opposants à l'Ancien régime, un système au sein duquel la circulation et l'utilisation des deniers publics n'est pas visible, n'est pas juste de même le secret dans la prise de décisions. C'est sur cette conception de la transparence que se sont cristallisés les enjeux relatifs à l'édification d'un État parlementaire démocratique et libéral et c'est sur cette base que le Parlement a été doté de larges pouvoirs de contrôle.
Or, les évolutions actuelles que connaissent dans nombre d'États les systèmes financiers publics vont dans le sens d'une inscription de la démocratie dans un processus de gestion rationnelle des fonds publics. C est dans ce contexte qu'a pu s'affirmer la volonté de rendre plus lisibles les éléments qui constituent les budgets publics, avec l'objectif d'un meilleur contrôle et d'une prise de décision plus efficace par les responsables politiques, comme par les gestionnaires, et de fait, il en résulte dans ces États une responsabilisation accrue des acteurs et une meilleure qualité à la fois de la politique et de la gestion. Par ailleurs on peut noter que la préoccupation de transparence a connu une extension depuis ces dernières années, avec l'idée qu'une bonne pratique de la gestion publique ne nécessite pas seulement de diffuser des informations budgétaires en direction des élus et des administrateurs mais de le faire aussi, au-delà de ces derniers, en direction de l'ensemble des citoyens. Le fondement de cette approche est que chacun d'entre eux doit être responsabilisé et par conséquent en mesure de consulter les données du budget, de les avoir à sa disposition non seulement une fois le budget adopté, mais également en amont du processus. Ce point de vue éclaire la montée contemporaine parallèle de la préoccupation de contrôle, puisque la transparence des comptes publics et une gouvernance financière efficace impliquent que les agents publics soient tenus de rendre des comptes à la société civile.
On soulignera à cette occasion le travail important, qualifié d'Open budget (www.openbudgetindex.org) qui a été fait en ce sens par le Projet budgétaire international (The International budget project), dans le cadre du Centre sur le budget et les priorités politiques (Center on budget and policy priorities). De l'enquête sur la transparence budgétaire conduite par cet organisme sur un échantillon large de 59 pays dans le monde, il résulte que « seuls 6 pays (France, Nouvelle Zélande, Slovénie, Afrique du Sud, Royaume Uni, Etats-Unis) fournissent l'ensemble des informations budgétaires » nécessaires aux citoyens pour qu'ils puissent se faire une opinion. Comme l'a déclaré la responsable du projet, Paméla Gomez, « il reste beaucoup de travail à accomplir dans le monde avant que les budgets ne deviennent ouverts aux citoyens »...
En réalité, le travail apparaît plus considérable encore si l'on songe qu'une fois cette opération réalisée, il reste également à donner au public les clefs de compréhension nécessaires. Car si la transparence des finances publiques passe sans aucun doute par l'ouverture la plus large des documents budgétaires, il n'apparaît pas possible de faire l'économie d'une pédagogie des finances publiques rendant interprétables les informations données. Il s'agit de pouvoir décrypter celles-ci, ce qui nécessite un effort important de formation et de communication financière en direction des citoyens. C'est donc également en fonction des actions menées en ces domaines que devrait se mesurer, demain, le degré de transparence, et par conséquent de bonne gouvernance financière publique d'un État. On me permettra de dire que c'est bien dans ce sens que vont depuis 1983 les efforts de la Revue française de finances publiques ainsi que, depuis 1999, du Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques qui cette année, et compte tenu des échéances électorales, organisent une série de conférences-débats avec la participation de responsables politiques afin d'éclaircir les grands enjeux des finances publiques et les éventuelles réformes pour demain (www.gerfip.org).
Michel BOUVIER