La gouvernance fiscale locale : splendeur, décadence ou renouveau?
Les élections locales en France viennent de se dérouler ; anciens et nouveaux élus doivent maintenant faire face à un futur qui devrait être largement déterminé d’une part par la capacité financière de leur collectivité, d’autre part et surtout par les évolutions futures
des finances publiques du pays. Car même si d’une manière globale la situation des finances locales n’apparaît pas mauvaise, l’incertitude qui préside au fonctionnement de nos sociétés ne peut en aucun cas laisser présumer qu’il en sera toujours ainsi. D’autre part, l’on
peut s’attendre à ce que la fourniture de services par le secteur public local ira en s’accentuant dans les années à venir au fur et à mesure que l’État, développera son rôle de stratège.
Il convient de rappeler que la crise des finances publiques, ou ce qui en son temps avait été qualifié de « crise de l’État-Providence », fut l’une des raisons essentielles de la poussée décentralisatrice de la fin des années 1970 et du début des années 1980. Cette
période fut marquée par un « retrait » de l’État qui, sans que l’on y prenne toujours garde, a conduit notre société à entrer dans la complexité à partir du moment où l’on a commencé à responsabiliser les acteurs publics locaux. C’est ainsi que l’on a pu observer alors
qu’un « système communal » caractérisé par une réelle autonomie financière locale, et notamment fiscale, se mettait en place en réponse aux difficultés financières de l’État.
Chacun a bien conscience aujourd’hui que non seulement ces difficultés se sont accentuées, en particulier avec un endettement sans précédent, mais que plus encore les besoins des populations, notamment sociaux, devraient s’accroître dans le futur. C’est là à notre
sens une bonne raison de penser que le processus de complexification, autrement dit d’autonomisation et de responsabilisation des acteurs publics locaux et également nationaux, devrait connaître un nouvel essor. Le pilotage d’une telle évolution relève, on l’a souvent
souligné ici, d’une méthodologie systémique qui permet de concevoir des formes nouvelles de la prise de décision .
Mais c’est également une raison majeure pour s’interroger avec une extrême attention sur la réforme du système fiscal local et la nécessité d’un grand débat sur la base des propositions déjà produites de manière directe (rapport Valletoux) ou indirecte (rapport
Lambert et rapport Richard) . Ce qui conduit à considérer à nouveaux frais la question, difficile à divers titres, de l’autonomie fiscale locale .
L’essor de l’autonomie fiscale locale
Cette dernière, si l’on peut se permettre une expression triviale, n’est pas « née d’aujourd’hui ». Elle est apparue comme on sait dès que l’État a commencé à transférer aux collectivités locales des impôts qui dataient de la période révolutionnaire (contributions
foncières, contribution mobilière, contribution des patentes) et qu’il considérait comme insuffisamment rentables pour faire face à ses dépenses. Une condition première de l’autonomie, on veut dire l’attribution d’une fiscalité propre, a pu ainsi être rendue
progressivement effective.
On sait aussi qu’il fallut attendre fort tard pour que cette fiscalité fasse l’objet d’une modernisation (création de la taxe d’habitation et des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties en 1973, institution de la taxe professionnelle en 1975). Le législateur ira
plus loin encore dans le sens de l’autonomie fiscale en accordant aux collectivités locales, par une loi du 10 janvier 1980, le droit de voter les taux d’imposition (variation proportionnelle ou différenciée des taux). C’est ainsi qu’à l’autonomie de gestion est venue s’ajouter
une certaine autonomie de décision fiscale, les lois de décentralisation de 1982-1983 venant couronner ce mouvement d’émancipation des collectivités territoriales.
La décadence de l’autonomie fiscale locale
La fiscalité est alors devenue une source de financement autonome importante et le pouvoir fiscal local connut son apogée jusqu’au moment où, particulièrement à partir de la seconde moitié des années 1980, les dégrèvements et exonérations ont commencé à se
multiplier. Certes, l’État a procédé à des compensations du « manque à gagner » en résultant mais celles-ci, qui se sont progressivement transformées en dotations, n’ont pu masquer la décadence de l’autonomie fiscale locale. Cette évolution s’est confirmée très
nettement avec la loi de finances initiale pour 2004 qui a intégré plusieurs compensations fiscales au sein de la dotation globale de fonctionnement et qui en un sens représente l’aboutissement de l’évolution de l’impôt local vers la dotation. De fait, avec cette intégration,
les différentes compensations (compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle, de la suppression de la vignette automobile, de la suppression de la taxe additionnelle aux droits de mutation, ou de la part régionale de la taxe d’habitation) ne
sont plus identifiables dans la mesure où elles se sont fondues au sein de la DGF. On a assisté ainsi à une disparition quasiment inaperçue et progressive de l’impôt local.
Le renouveau de l’autonomie fiscale locale ?
C’est curieusement dans ce contexte qu’a été constitutionnalisée le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales (loi du 28 mars 2003). L’ancrage fiscal de cette autonomie aurait pu faire penser que l’on assistait à un renouveau de l’autonomie fiscale
locale mais ce ne fut qu’un rendez-vous manqué car aucune réforme de fond des impôts locaux n’est venue nourrir le dispositif institué dans le cadre de la révision constitutionnelle.
Or pour les raisons évoquées précédemment, il y aurait maintenant urgence à adopter une politique claire à l’égard de cette question. Soit la logique allant dans le sens d’une simple autonomie de gestion (associée pour un temps à une autonomie fiscale tombant en
désuétude) est poursuivie. Soit l’on souhaite intégrer à cette autonomie de gestion une certaine autonomie fiscale, ce qui implique la création d’un système nouveau d’impôts locaux et nationaux. Dans les deux cas les travaux actuellement réalisés dans le cadre de la
révision générale des politiques publiques, et l’on pense plus précisément ici à ceux concernant la fiscalité, devraient utilement nourrir la réflexion sur ce sujet.
Michel BOUVIER