Mutations des finances publiques du « macro » au « micro » ?
Les finances publiques sont souvent à l'origine de transformations essentielles des institutions administratives et politiques, comme elles sont également elles-mêmes soumises aux changements de leur environnement. C'est bien en cela qu'elles participent d'une dynamique de société au sein de laquelle elles agissent et rétroagissent.
On l'a dit ailleurs , la caractéristique fondamentale des finances publiques - et peut-être leur principal handicap - tient à leur hétérogénéité et à leur complexité. Les phénomènes financiers publics sont toujours des phénomènes complexes, on veut dire par-là qu'ils sont le produit d'interactions faisant intervenir une multiplicité d'acteurs et de structures, ce qui les rend très sensibles aux changements qui s'opèrent au sein des sociétés.
Or, une telle complexité, qui exigerait une appréhension globale et la mise en oeuvre d'une grande variété de savoirs (politique, juridique, économique, sociologique...), impliquerait un travail commun, interdisciplinaire. Il s'agit sans doute là de l'obstacle le plus sérieux que rencontre la recherche en finances publiques . Ce n'est pourtant qu'en tenant compte de cette dynamique, (qui s'est particulièrement accélérée depuis environ 25 ans) , et de la multiplicité nécessaire des approches, qu'elles peuvent valablement être étudiées.
C'est bien là un souci éditorial permanent de la RFFP, qui se retrouve d'ailleurs dans la présente livraison .
Il n'est pas non plus inutile de rappeler que les mutations des finances publiques les plus significatives dans la période récente, et les plus visibles, ont eu pour caractéristiques ou facteurs une internationalisation et une décentralisation des réseaux financiers, une adaptation aux administrations publiques de méthodes de gestion et d'évaluation des résultats empruntées au management des entreprises, une généralisation de l'idée du nécessaire désengagement de l'État pour laisser plus de place au marché, une démultiplication des centres de décision locaux et internationaux, une concurrence fiscale qui se révèle de plus en plus intense entre pays ou régions, etc. C’est aussi tout un ensemble de valeurs et d'habitudes intellectuelles, comme de mentalités, qui s'est modifié. Il en résulte notamment que l'enjeu fort des transformations en cours et à venir réside dans l'opposition entre d'une part l'affirmation du caractère politique des finances publiques, d'autre part la montée en puissance des « compétences », celles des experts, et ceci tant en ce qui concerne la gestion publique que la production de normes financières et comptables. C'est peut-être là le point crucial des mutations contemporaines des finances publiques et de l'État. Il amène à se demander si, plutôt que de nouvelles réformes d'ensemble, il ne faut pas davantage réfléchir en termes micro-économiques ou micro-politiques. On veut dire qu'au moins en ce qui concerne les finances de l'État ou celles des collectivités locales, le décor planté paraît satisfaisant; ainsi, plutôt que d'en modifier encore l'architecture générale, il conviendrait maintenant d'en venir à l'invention de dispositifs permettant de faire fonctionner au mieux l'existant.
À titre d'exemple, l'application de la LOLF du 1er août 2001 pourrait être une excellente occasion d'intégrer concrètement les logiques respectives des politiques et des experts, et notamment sur des aspects qui sont loin d'être mineurs s'agissant d'un texte qui représente la seule vraie réforme de l'État depuis les lois de décentralisation. Le même raisonnement pourrait être tenu en ce qui concerne le développement fulgurant de l'intercommunalité qui, sur la base de l'intégration fiscale, bouleverse en profondeur la carte communale et modifiera plus encore à terme l'organisation politique et administrative locale.
Ainsi, loin des effets d'affiches, c'est davantage vers une action conjointe et en profondeur, centrée sur les applications techniques, qu'il faudrait que les politiques et les experts en viennent maintenant à se tourner, ceci afin de poursuivre le processus de modernisation de l'État. C'est à notre sens sur ce terrain, qui n'en exclut pas d'autres, que les mutations des finances publiques devraient pouvoir se lire dans les années à venir, à peine de voir se répéter le pan le plus critiquable de leur histoire, celui qui a vu nombre de réformes échouer ou rester dans les cartons. Les raisons de ces échecs relèvent principalement, selon nous, du fait que l'opinion publique ne comprend pas toujours que les réformes en ce domaine ne se bornent jamais à de simples modifications des techniques juridiques ou de gestion, mais qu'elles ont à chaque fois une portée politique.
Or, l'enjeu des mutations des finances publiques est peut-être plus crucial aujourd'hui qu'autrefois dans la mesure où la modernisation de nos institutions nationales et locales participe de la réorganisation de la prise de décision politique, comme de l'architecture financière internationale .
Michel BOUVIER
1.Cf. RFFP n° 41-1991, M. Bouvier, « Tradition et modernité de la science des finances publiques »; J.-P. Lassale, « Finances publiques et sciences sociales »; G. Orsoni, « Misère de la théorie financière ».
2. Pour plus de développements cf. l'introduction du Manuel de finances publiques, M. Bouvier, M.-C. Esclassan, J.-P. Lassale, LGDJ, 2002, 6ème édition.
3. cf. RFFP n° 60-1997.
4.Ce numéro fait ainsi écho à plusieurs numéros antérieurs centrés également sur les transformations des finances publiques (Cf. notamment les n' 18-1987 « Finances publiques évolutions »; N° 41-1991, « Finances publiques : questions clés pour demain »; n° 38-1992, « Finances locales : scénarios du futur »; n°60-1997, « Budget et fiscalité : quelles réformes'? » ; n° 64-1998, « Sécurité sociale : démocratie et modernisation »; n° 68-1999, « L'Union européenne et les finances publiques nationales »; n’73-2001, « Réforme des finances publiques : réforme de l'État »; n' 76-2001, « La loi organique relative aux lois de finances ».
5.Cf. RFFP n° 68-1999.
6.Cf. “Processus budgétaire : vers un nouveau rôle du Parlement”, Actes du colloque Sénat-OCDE; imprimerie du Sénat, 2002.