Un budget pour la zone euro : une priorité
Ce n’est que dans les années 1970, et dans un contexte de crise monétaire internationale, que des projets d’union monétaire européenne prirent corps, par étapes successives. Le point de départ de la réflexion fut le rapport Werner d’octobre 1970, qui fixa à la fois les objectifs et les méthodes d’une politique monétaire commune. Ce rapport tirait deux enseignements des crises monétaires précédentes. Il constatait que la
suppression des frontières intra-communautaires avait conduit à une interdépendance croissante des économies mais que les politiques économiques étaient restées nationales. Or, la politique économique de chaque État membre est impuissante à elle seule à maîtriser des crises dont l’origine se situe dans d’autres États. Ce diagnostic allait conduire à la mise en œuvre progressive d’une politique monétaire unifiée. Cette évolution s’est faite par étapes, le point de départ étant une simple coordination monétaire et le point d’arrivée la monnaie unique. On se rappelle que la constitution d’un espace monétaire européen homogène était l’objectif principal du traité signé à Maastricht au début de 1992.
Ses modalités de réalisation avaient préalablement fait l’objet de réflexions approfondies (1). Cette ambition impliquait la création d’une monnaie unique, de préférence à des monnaies nationales liées entre elles par des rapports de parité fixe, et la mise en œuvre d’une politique monétaire commune gérée par un système européen de banques centrales. L’interdépendance croissante des économies de la Communauté, la mise en place du marché unique à partir de 1993, et par-dessus tout l’unification monétaire ont accru la nécessité d’une coordination des politiques économiques, budgétaires et monétaires. Cette exigence était déjà formulée implicitement dansles traités fondateurs, n’ayant pas cessé d’être rappelée par les instances communautaires, Conseil et Commission. Figurant dans l’Acte unique de 1986, elle a fait l’objet de dispositions précises dans le traité de Maastricht, puisqu’elle constitue la condition même d’une réelle unification monétaire. L’harmonisation des politiques économiques, budgétaires et financières est en effet une nécessité au regard des exigences de la monnaie unique. L’idée de base est simple, même si sa mise en œuvre est particulièrement complexe. L’Europe communautaire a fait le pari (et le choix) du libéralisme économique. Sa logique est celle de l’économie de marché : priorité à l’offre concurrentielle dans un environnement monétaire stable.
Dès lors, tous les États membres sont à la fois concurrents, par exemple pour attirer l’épargne nécessaire à leurs investissements, et nécessairement solidaires. Tout dysfonctionnement dans un pays risque d’être une source de perturbation pour l’ensemble de l’Union. Inversement, une politique monétaire commune fondée sur une monnaie unique exige une convergence des politiques financières et des politiques économiques. Sinon certains États membres, faute de pouvoir disposer de cet instrument d’adaptation qu’est une politique monétaire autonome, risqueraient de se voir confrontés à de graves difficultés internes. Au-delà des problèmes de coordination, auxquels répondent des solutions pragmatiquement élaborées, se pose une question dont la réponse commande sans doute toutes les autres. Peut-il y avoir un
fédéralisme monétaire sans fédéralisme financier et un fédéralisme financier sans fédéralisme politique ? Une monnaie unique peut-elle s’imposer, à l’intérieur comme à l’extérieur, sans la cohérence d’un projet financier et politique commun qui transcende les compromis institutionnels ? Les problèmes financiers très graves qu’ont rencontrés certains pays membres obligent à poser cette question. Mettant en péril la stabilité de la monnaie européenne, ils amènent immédiatement à s’interroger sur l’efficacité de la surveillance multilatérale instituée par l’Union et sur la mise en cohérence des finances publiques de chacun des États. En effet, l’Union se présente comme un réseau complexe d’États dont les décisions, ou tout simplement la situation de leurs finances ou de leur économie, sont toujours susceptibles de rétroagir
de manière positive ou négative, sur tous les autres, par effets systémiques, Or, un tel ensemble peut être victime d’une implosion s’il ne fait pas l’objet d’un contrôle (2) à minima de la soutenabilité des finances de chaque Etat. C'est bien dans cet esprit qu'au printemps 2010 s'est inscrite l'idée que les projets des budgets des Etats devaient être examinés par la commission européenne ou une instance ad hoc, préalablement à leur
discussion et adoption par leur Parlements respectifs. C'est là une proposition qui va au-delà d'un simple dispositif technique de prévention des risques . Elle recèle une forme très embryonnaire de fédéralisme financier.
Parallèlement, dans le cadre de la lutte contre la crise financière qui a particulièrement concerné , on s'en souvient, la Grèce, l'Espagne et le Portugal, et afin de soutenir la monnaie européenne est intervenue , le 9 mai 2010, la création du Fonds européen de stabilité financière.
Toutefois, cette réponse conjoncturelle n’a pas suffi à juguler la crise. Elle n’a répondu qu’en partie et provisoirement à un problème directement lié aux évolutions de la société internationale, à savoir le développement d’un immense système à risques nécessitant de manière impérative la mise en place de régulations ayant une portée structurelle. C’est la raison pour laquelle un traité intergouvernemental de 2012
a institué un autre dispositif, le Mécanisme européen de stabilité (MES) qui s’est substitué au FESF. Selon le traité tous les États membres de la zone euro sont membres de fait du MES qui pourrait constituer l’embryon d’un fonds monétaire propre à l’Union et qui conduit également à évoquer la possibilité d’instituer un budget pour la zone euro.
Les propos dans la presse (3) le 4 juin 2015 du ministre français de l'économie, de l'industrie et du numérique,Emmanuel Macron et de son homologue allemand Sigmar Gabriel, nous ont semblé illustrer l'ébauche d'un tel projet. Ils y affirmaient tous deux qu'"il importe de donner à la zone euro une compétence budgétaire en plus des budgets nationaux afin d'améliorer notre capacité à faire jouer les stabilisateurs économiques et à adapter notre politique budgétaire au cycle économique". Pour les deux ministres, il s'agissait en d'autres termes de poser "les bases d'un budget commun à l'échelle de la zone euro". Dans cette tribune, ils se montraient favorables au financement de ce budget par une fiscalité propre (taxe sur les transactions ( financières, part d'un impôt sur les sociétés) ainsi qu'à la transformation du Mécanisme
européen de stabilité en un Fonds Monétaire européen. Au-delà de l'objectif de créer un noyau dur intégrant solidement les politiques
économiques et les finances publiques des dix-neuf pays, le dispositif déborderait de ce cadre (4) par l'attribution d'une personnalité propre à
l'eurozone et la nomination d'un commissaire européen qui lui serait dédié.
Les ministres des Finances de l'eurozone, réunis à Bruxelles lundi 19 février 2018, ont précisément consacré une partie de leurs discussions à
ce sujet évoqué le 6 décembre 2017 par la Commission qui avait proposé la création d'un FME au Parlement et aux Etats membres. Sur ce dernie point on peut estimer que le soutien apporté par le MES à des Etats comme l'Irlande, Chypre, l'Espagne qui semblent sortis d'affaire ou
encore la Grèce dont le plan d'aide a pris fin à l'été 2017, devrait contribuer à aller dans ce sens.
Si la concrétisation d'une telle direction peut paraître très difficile compte tenu de l'opposition de plusieurs Etats, le sujet est d'une telle importance qu'il convient de le poursuivre non pas seulement sur le terrain des négociations,mais aussi sur celui du débat théorique. Il est en effet urgent et même crucial d'élaborer et mettre en oeuvre une doctrine de la gouvernance financière publique européenne.
Commencer par celle de la zone euro devrait être une priorité.
Michel BOUVIER
1.Rapport Otmar Frantz sur l'intégration monétaire européenne (adopté par le Parlement européen en avril 1989) et surtout rapport d'un comité d'experts, dit Comité Delors, adopté par la Commission en avril 1990.
2. Entendu dans le sens de pilotage.
3.Un large écho a été donné à ces propositions la tribune des deux ministres ayant été publiée dans le Figaro (France, le Soir (Belgique) Die Zeit (Allemagne), La Tribune de Genève et le Tages-Anzeiger (Suisse), La Repubblica ( Italie), El Pais (Espagne).
4.Ce qui n'est pas sans rappeler le point de vue, certes bien plus ambitieux, exprimé par V. Giscard d'Estaing dans son ouvrage, Europa-
La dernière chance de l'Europe (XO Editions, 2014).