La régulation des finances locales : une question cruciale pour la soutenabilité des finances publiques
Depuis 40 ans l’État s’évertue à tenter de réguler les finances publiques en général et les finances locales en particulier afin d’en assurer l’efficacité ainsi qu’un meilleur contrôle de la régularité des opérations mais aussi d’en assurer la soutenabilité. Il est en effet confronté à un fait aisément observable, à savoir une démultiplication du pouvoir financier public amplifiée par une percée de ce pouvoir hors de ses frontières, vers l’espace privé et vice versa. Il s’agit là d’un phénomène particulièrement visible lorsque l’on porte un regard attentif sur le sec- teur local qui est une sorte de microcosme d’un contexte plus général.
En effet, la réalité financière locale déborde largement ses cadres organiques tradi- tionnels en se trouvant enserrée dans un maillage de structures, publiques et privées, aux interrelations croissantes, autrement dit dans un système complexe et opaque, composé d’un très grand nombre d’acteurs. Un tel ensemble, souvent comparé à un « millefeuille », est en fait une tout autre chose. Il ne s’agit pas d’un simple empilement de structures mais plutôt d’un fourmillement de milliers d’institutions interagissant les unes avec les autres dont la dynamique, produite par une démul- tiplication de ces interactions, pose aujourd’hui de manière cruciale la question de sa maîtrise, de son contrôle. Autrement dit, le problème de fond aujourd’hui est d’organiser le pilotage d’un système complexe afin d’éviter un développement incontrôlé de celui-ci. Or, il ne peut être question de se borner à supprimer une page du « millefeuille » sans risquer de déséquilibrer une construction en réseaux fondée sur de plus ou moins nombreuses interrelations et dont la géométrie peut varier d’un instant à l’autre.
Cette complexification, les interfaces de plus en plus nombreuses qui se créent, les informations qui foisonnent, les fonctions qui se multiplient, ont engendré une diversification du système local qui non seulement le rend de plus en plus difficile à gérer et, pour l’État, à en contrôler la régularité des opérations, mais surtout impos- sible à en assurer l’harmonisation.
À l’origine de ce foisonnement, il faut rappeler que les collectivités locales ont très tôt ressenti le besoin de s’associer pour réaliser certaines actions. La mutualisa- tion des capacités, la recherche d’un optimum dimensionnel et ainsi d’une plus grande efficacité fut généralement à l’origine de telles associations. Les formes prises peuvent être relativement stables et s’institutionnaliser au travers d’établissements publics de coopération ou de sociétés de capitaux, ou revêtir le caractère d’autres dispositifs plus éphémères en réunissant des acteurs autour de la réalisation d’un seul objectif sur la base de contrats de partenariats.
Il faut souligner que la pratique consistant à définir et réaliser des politiques d’ac- tions communes par le biais d’une structure de regroupement est un procédé fort ancien puisque dès la fin du XIXe siècle furent créées des institutions appropriées. C’est ainsi qu’au fil du temps les communes (34 935 actuellement), les départe- ments et les régions se sont adjoint une grande variété de partenaires publics et privés.
Initialement, la solidarité entre collectivités s’est exprimée au moyen de structures souples, les ententes intercommunales conçues par une loi du 5 avril 1884. Par la suite, une loi du 22 mars 1890 a fondé des syndicats intercommunaux à vocation unique, une forme institutionnalisée de l’entente, (il en reste 4 533). Dans le sillage de ces institutions ont été créés des syndicats intercommunaux à vocation mul- tiple (1 199) puis des syndicats mixtes (2 739), des communautés urbaines (14), des communautés de communes (990), des communautés d’agglomération (229), des métropoles (22) ainsi que de très nombreux établissements publics de toutes sortes (éducation, santé...). Mais ce n’est pas tout. Il faut encore ajouter près de 1 500 entreprises publiques locales telles que des sociétés d’économie mixte (857), des sociétés d’économie mixte à opération unique (56), des sociétés publiques locales (573). Ceci sans compter 610 filiales de SEM et 911 sociétés dans lesquelles les collectivités locales détiennent des participations minoritaires ainsi que des mil- liers d’associations locales. Participent également de ce monde interactif et multi- forme des entreprises privées, des banques, sans oublier les liens avec les institutions financières européennes voire internationales. On se trouve donc en présence d’un ensemble structuré en réseaux, auquel nolens volens toute collectivité territoriale se trouve connectée dès lors qu’elle accède ne serait-ce qu’à un seul de ceux-ci sans d’ailleurs toujours en connaître l’existence ni les multiples circuits.
Outre son manque de transparence, un tel ensemble est d’une grande fragilité dans la mesure où la défaillance éventuelle d’un acteur peut se répercuter en chaîne sur l’ensemble de ceux avec lesquels il est en relation. Autrement dit, si l’avantage de ce maillage est que chaque collectivité y bénéficie des synergies qui s’y établissent, l’inconvénient en retour est d’être atteinte par les effets négatifs qui peuvent s’y produire.
D’autre part, la régulation d’un tel système est, on l’a dit, incertaine du fait de l’autonomie relative des différents acteurs. À cet égard, les partenariats apparaissent de plus en plus volatils et de formes de plus en plus souvent à géométrie variable, les associations se faisant et se défaisant selon les projets, les acteurs locaux pouvant participer à plusieurs projets à la fois sur la base de partenariats très divers. Il est d’ailleurs parfois très difficile, compte tenu de la fluidité et de l’enchevêtrement des montages, de parvenir à discerner les réels contours des réseaux, et donc des flux financiers, qui se font et se défont ainsi que la variété des circuits empruntés. Une situation amplifiée par le fait que l’on est en présence de dispositifs relevant d’époques et de logiques différentes qui se côtoient ou s’imbriquent plus ou moins bien les unes dans les autres.
Finalement, ces évolutions vers toujours plus de complexité traduisent les pro- fondes mutations du secteur local mais elles sont aussi révélatrices du quiproquo qui a pu s’installer dans les esprits au regard de l’invention d’un nouvel ordre fondé sur des collectivités territoriales aux larges pouvoirs financiers. En dehors du fait que l’autonomie financière des collectivités territoriales a été considérablement réduite par la suppression progressive de leurs principaux impôts, on peut s’interroger sur la capacité des décideurs locaux à piloter l’environnement multipolaire qui, dans bien des cas, est désormais le leur, autrement dit sur leur possibilité de développer une stratégie globale. Là est peut-être le cœur de la question de la réalité du pouvoir financier local. C’est en ces termes qu’elle devrait actuellement être posée.
Plus encore, on peut parfois constater une polarisation sur les outils de gestion qui fait écran avec la recherche d’un modèle de gouvernance financière publique local/ national et finit par en tenir lieu. Les outils de gestion en viennent à se suffire à eux-mêmes. Autrement dit, une confusion entre décision et gestion s’installe alors et fait obstacle à la production d’un nouveau modèle de gouvernance des finances publiques (v. éditorial du n° 164). La recherche de l’efficacité de la gestion l’emporte sur celle de la décision sans d’ailleurs que l’on soit toujours en mesure d’évaluer avec une absolue certitude la qualité des résultats.
Finalement, l’entropie caractérise un milieu local dont l’expansion et l’atomisation semblent sans limites, ce qui peut laisser douter de la capacité de l’État à le réguler et faire craindre des « cohérences aventureuses » (R. Caillois) donnant lieu à de dangereuses dérives susceptibles de mettre en péril l’équilibre de la société et d’en accroître les fractures sociales et territoriales. Il n’est cependant pas trop tard pour éviter le « tsunami » qui menace la gouvernance financière publique et ferait entrer à coup sûr l’État et la société tout entière dans un âge sombre.
Mais, comme c’est le cas depuis maintenant 40 ans, c’est peine perdue que de continuer à privilégier des réformes uniquement centrées sur des réponses techniques, financières ou fiscales, consistant à chercher à imposer une norme de dépenses aux collectivités locales (depuis le rapport Feuilloley-Raynaud de 1986 jusqu’aux multiples tentatives qui lui ont succédé) ou bien à en maîtriser les ressources (en centra- lisant le pouvoir fiscal). De même qu’il est improbable de parvenir à mettre en place une consolidation des comptes, pourtant nécessaire, sans une parfaite connaissance des structures concernées.
C’est avant tout aujourd’hui sur le terrain institutionnel, celui d’une reformulation du processus de décision, que se joue l’essentiel (v. éditoriaux des nos 171 et 172). Une inclusion des finances publiques, locales et nationales, au sein d’un ensemble complexe nécessite l’établissement d’une cartographie des pouvoirs financiers en présence mettant en évidence les rapports qu’ils entretiennent les uns avec les autres suivi de la construction d’un cadre systémique à la mesure de cette complexité tout en étant respectueux de la nécessaire agilité des acteurs. Il en va de la bonne utilisation de l’argent public mais aussi de la soutenabilité des finances publiques.
Michel BOUVIER