La gouvernance financière publique peut-elle prévoir l'imprévisible ?
Prévoir l’imprévisible, anticiper l’avenir, le maîtriser, afin de se prémunir contre des risques encore inconnus ou bâtir un monde meilleur, a de tous temps été un souci des populations et de leurs dirigeants. Mieux encore, le besoin de programmer le futur, de s’assurer que l’évolution de la société se fera dans un sens favorable est un souci partagé par tous les décideurs.
Ce souci se traduit concrètement par le développement d’une stratégie permettant à une institution publique ou privée d’atteindre, à plus ou moins long terme, un cer- tain nombre d’objectifs. Autrement dit, il s’agit de contrôler la trajectoire de cette institution sur plusieurs années par une programmation pluriannuelle chiffrée dans le cadre de budgets. C’est là ce que Renaud de La Genière appelait de ses vœux il y a 50 ans lorsqu’il écrivait que « la programmation pluriannuelle constitue la synthèse la plus avancée des conceptions budgétaires modernes » (FNSP, Le budget, 1976). Or malgré cette reconnaissance, partagée depuis longtemps par nombre d’experts des finances publiques, la réalisation d’un dispositif efficace n’a jamais pu être défi- nitivement instituée. Il est pourtant bien admis que programmer permet aux décideurs de disposer du temps nécessaire pour mettre en œuvre une stratégie, et aux gestionnaires de disposer d’une durée et d’une visibilité qui leur sont indispensables pour agir et se sentir responsables. À l’opposé, l’annualité enferme l’action adminis- trative dans le court terme et elle ne permet pas par ailleurs de mesurer l’impact des décisions budgétaires dans le temps. En revanche, elle renforce indiscutablement le contrôle politique du Parlement.
Le dogme de l’annualité
En ce qui concerne l’État, la définition puis la mise en œuvre d’une stratégie se heurtent à un impératif majeur, véritable dogme du droit budgétaire, le principe de l’annualité, considéré comme une condition d’efficacité de l’autorisation par- lementaire. Historiquement, les exigences du régime représentatif ont imposé une périodicité suffisamment brève pour garantir l’efficacité du contrôle parlementaire sur les finances de l’État. La règle du consentement périodique et limité a initiale- ment pour but de permettre au Parlement de surveiller de façon stricte la gestion gouvernementale. Elle s’est d’abord appliquée aux impôts, en association avec le principe du consentement, étant entendu que plus la durée en est courte plus le pouvoir des représentants élus des citoyens est important. Le contrôle des dépenses a ensuite suivi, venant ainsi renforcer les pouvoirs du Parlement.
La conséquence en est que le souci de mieux gérer et piloter le secteur public est entravé par une règle qui le conduit à utiliser des expédients qui prennent la forme d’une variété de procédures (AE/CP, reports de crédits...) ne procédant pas d’une conception stratégique de l’action. Les dispositifs utilisés sont des réponses au coup par coup aux nécessités du moment. Mieux, la pluriannualité peut prendre des formes qui vont à l’encontre d’une bonne gouvernance financière.
La pluriannualité budgétaire masquée
Le principe de l’annualité existe certes dans les textes, mais si on analyse le contenu des autorisations budgétaires, on arrive à des conclusions tout à fait différentes. Une partie importante de la loi de finances est en fait constituée d’« engagements pluriannuels occultes » (J.-L. Pain, « Les techniques de pluriannualité budgétaire en France », RFFP 1992, n° 39), qui constituent le « hors-bilan ». Par exemple, lorsque l’État crée un emploi budgétaire, et recrute sur le poste ainsi créé, il prend en fait un engagement pluriannuel, puisqu’il s’engage à payer le traitement et la retraite du fonctionnaire pour une très longue durée. Sans craindre de céder au paradoxe, on pourrait aisément retourner la formulation habituelle du principe. Même si l’autorisation parlementaire est formellement annuelle, les dépenses de l’État sont sou- vent pluriannuelles par nature. Certes, elles sont formellement reconduites d’une année sur l’autre et le principe de l’annualité est donc sauf, mais c’est aux dépens du contrôle de la gestion financière publique.
L’allongement de la périodicité budgétaire : une voie sans issue ?
De nombreuses raisons ont rapidement milité en faveur d’un allongement de la périodicité budgétaire.
Sous la IIIe et la IVe République, des tentatives avaient été faites pour élargir le cadre annuel, sous la forme de budgets reconduits ou de budgets biennaux, sans succès. La reconduction n’est qu’un expédient utilisé à différentes reprises, et très récemment encore, on le sait, par l’utilisation de la loi spéciale prévue par la Constitution. Cette technique n’est en réalité qu’une simple facilité politique. Mais elle n’est justifiée par aucune rationalité économique.
En revanche, dans la période qui a suivi la Seconde Guerre mondiale, caractérisée notamment par l’extension du rôle de l’État et la foi accordée aux politiques volontaristes, le principe d’annualité a été remis en cause avec force. Ceci au nom de deux types de raisons :
Des raisons purement techniques liées au développement des investissements de l’État. Les dépenses d’équipement, qui exigent une continuité, se laissent malaisément enfermer dans le cadre de l’année.
Des raisons économico-politiques ensuite. La programmation, à moyen ou à long terme, a constitué après la Seconde Guerre mondiale l’une des idées neuves de l’économie d’alors. On a vu apparaître, au niveau des États, des institutions nouvelles, comme les plans quinquennaux, qui avaient pour but de limiter la part de hasard et de l’aléa dans la vie économique. L’idée sous-jacente à ces expériences, très diverses dans leurs modalités, était qu’il était possible de surmonter la réversibilité des phénomènes de l’économie de marché pour aboutir à une croissance harmonisée.
Le développement du rôle de l’État investisseur, auquel s’ajoutait désormais celui de « réducteur d’incertitudes » (P. Massé, Le plan ou l’anti-hasard, 1965, Gallimard), impliquait un dépassement du cadre annuel et, au-delà même des aspects tech- niques, une certaine dévaluation de la notion traditionnelle de budget. Celui-ci apparaissait inévitablement comme une forme dépassée de prévision financière, dont la durée d’application était trop brève (v. RFFP 1992, n° 39). Mais pour autant les nécessités de l’action conjoncturelle continuaient à se faire sentir. Le budget per- met à l’État d’exercer sur l’économie une influence stimulante ou modératrice selon les exigences du moment. L’annualité est un facteur de souplesse dans la tactique financière de l’État. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle elle a été maintenue dans la plupart des droits positifs.
Une traduction juridique sans portée réelle
C’est à la faveur du développement d’une culture de la performance, mais aussi des impératifs de soutenabilité du système financier public liés aux engagements européens, que la question de la pluriannualité en matière financière a progressé et a été reconsidérée. Elle a permis d’aboutir, depuis 2008, à la création de deux dispositifs qui ne remettent pas pour autant en cause le principe d’annualité.
L’un d’entre eux est la programmation budgétaire triennale sur laquelle s’organise la stratégie budgétaire de l’État mais qui ne concerne que les dépenses de l’État. Elle ne fait pas l’objet d’une décision législative globale qui remettrait en cause le principe d’annualité budgétaire, seules les prévisions concernant la première année font l’objet d’un vote au Parlement dans le cadre de l’adoption de la loi de finances. D’autre part, les recettes de l’État ne font pas l’objet de ce type de programmation. Par ailleurs, une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques, a été instituée par la loi de révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Elles concernent les recettes et les dépenses de l’ensemble des finances publiques. Elles n’ont toutefois que des effets très limités car ce ne sont pas des lois de finances mais des lois ordinaires ; elles ne sont finalement qu’un cadre juridique dont la portée est seulement indicative même si la loi organique du 17 décembre 2012 a confirmé que ces lois sont conçues comme étant l’instrument privilégié de pilotage de l’ensemble du système financier public et de l’objectif de sa maîtrise. C’est précisément pour renforcer ce pilotage que la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques du 28 décembre 2021 a intégré, dans celle du 1er août 2001, les dispositions qui figurent dans la loi organique du 17 décembre 2012.
Ces lois indiquent qu’il est crucial de cesser de considérer les acteurs et les structures qui composent le système financier public comme des éléments indépendants les uns des autres, voire antagoniques. Il est également symbolique que cette approche soit inscrite dans un texte constitutionnel. Certes l’effectivité de la pluriannualité budgétaire n’est toujours pas au rendez-vous, cependant, au-delà des objectifs financiers immédiats qui sont recherchés, la démarche est significative d’une trans- formation en profondeur du cadre théorique dans lequel sont désormais pensées les institutions. Cette base est susceptible d’induire une autre voie pour produire une stratégie pour la gouvernance financière publique et permettre d’instituer une démarche pluriannuelle qui en est l’expression. Il reste néanmoins que la progression de la pratique et de l’idée de pluriannualité dans les finances publiques pré- sente un caractère inégal. La programmation pluriannuelle du budget de l’État procède de la seule technique budgétaire afférente au contrôle des dépenses de l’État et concerne au premier chef les gestionnaires. En revanche le second dispositif, la loi de programmation des finances publiques, apparaît comme l’affaire de la classe politique.
En fait, on est en présence d’une démarche qui est révélatrice de l’osmose qui se produit entre politique et gestion ; une osmose qui prend la figure de l’ébauche d’une nouvelle gouvernance financière publique au sein d’un environnement culturel qui, finalement, n’a que depuis relativement peu de temps la préoccupation de gérer rationnellement l’argent public. Il reste assurément encore un long chemin à parcourir pour parvenir à instituer un dispositif pertinent et efficace qui intégrerait au sein d’une programmation pluriannuelle, d’une part, les dépenses et les recettes et, d’autre part, toutes les composantes des finances publiques (État, collectivités locales, sécurité sociale).
Dans cette perspective, les obstacles majeurs à surmonter sont d’ordre politique dans la mesure où ils relèvent d’une formalisation qui peut laisser plus ou moins de liberté aux parlementaires comme au gouvernement pour modifier leurs propres choix ou ceux d’une précédente majorité. Sur ce point le problème fondamental est celui de la portée de la constitutionnalisation de la programmation pluriannuelle. Faire figurer la programmation pluriannuelle dans un article de la Constitution ne suffit pas à lui donner une réelle effectivité, on le sait, d’autres conditions sont requises et en premier lieu la volonté politique de voir la procédure mise en œuvre. Il manque un dispositif institutionnel reflétant la réalité multirationnelle du système financier public.
Néanmoins, une partie des normes et dispositifs financiers introduits ces dernières années exprime une attitude intellectuelle nouvelle sensible à la fragilité et à la complexité des sociétés contemporaines et de leurs finances sans pour autant que les idées se traduisent dans les faits. Il faut malgré tout y voir un élément positif si l’on estime que le succès des politiques d’assainissement des finances publiques dépend d’abord de cette approche. Comme l’avait souligné le rapporteur de la commission des finances de l’Assemblée nationale dans son rapport préalable au débat d’orientation de juillet 2008, il est non seulement indispensable de maîtriser chacun des domaines qui composent le système financier public mais aussi de « promouvoir une véritable gestion pluriannuelle des recettes publiques ». Toutefois, le pilotage pluriannuel et global de ce système demeure à inventer compte tenu notamment d’un cadre juridique de faible portée effective.
À cet égard, on peut regretter que n’ait pas été institué un organisme paritaire per- manent permettant une coordination des trois composantes des finances publiques (v. nos différents éditoriaux sur ce point) tant en ce qui concerne les dépenses que les recettes. Sa création serait pertinente sachant qu’une mosaïque d’acteurs com- pose les finances de l’État, des collectivités locales et de la sécurité sociale (v. édito- rial du n° 173) et que ces acteurs ne trouvent aucune institution pour se retrouver, se concerter et définir des solutions communes permettant de répondre aux exigences du moment tout en configurant le futur. Finalement il s’agirait de construire un modèle en réponse à la complexité et à l’incertitude qui caractérisent nos sociétés. Ce modèle devrait faire sien un point de vue pluriannuel et une mise en œuvre programmatique des décisions financières publiques (v. éditorial du n° 171).
Il s’agirait là d’une voie pertinente qui permettrait de se diriger vers la construction d’un dispositif pluriel dédié aux finances publiques et qui serait suffisamment audacieux pour tenter de prévoir l’imprévisible et plus encore de « programmer l’espérance » (C. Gruson, 1976).